Az Európai Unió állam- és kormányfői 2004. október 29-én Rómában, ünnepélyes keretek között aláírták az Európai Unió Alkotmányos Szerződését. Ezzel az aktussal kezdetét vette az alkotmányozási folyamat harmadik szakasza, a tagállamok megerősítési eljárása. Ennek két alkotmányos formája lehet, az egyik a legfelsőbb népképviseleti szerv általi, a másik a referendum útján történő ratifikálás. A sort Litvánia nyitotta: a Sejmas november 11-i ülésén a litván képviselők alkotmányuk szerint egyszerű többséggel erősítették meg az Alkotmányos Szerződést. A folyamat folytatódik: mire ez az írás megjelenik, legjobb reményeink szerint Olaszország és Magyarország már 2004-ben meghozta a megerősítéshez szükséges döntést. Az EU-tagok többsége 2005-re tervezi ezt a lépést, így joggal bízhatunk abban, hogy a kitűzött céldátumig, 2006. november 1-jéig a hatályba lépésnek nem lesz akadálya a hiányzó tagállami akarat.

Az eljárást az egyes államok saját belső alkotmányos rendjüknek megfelelően alakítják ki. Jelenleg többségükben a parlamenti utat választották, de jelentős azon országok száma, ahol népszavazás formájában történik majd a megerősítés. Hogy melyik ország miért dönt egyik vagy másik forma mellett, azt sok tényező befolyásolja. A választásra belpolitikai, aktuálpolitikai szempontok és természetesen az adott nemzeti alkotmányos rend sajátossága is hatással lehet. Gyakorta kívánják összekapcsolni más szavazási aktusokkal (például Csehország a parlamenti választásokkal), vagy más különleges helyzetekkel (például az Egyesült Királyságban a soros brit elnökség alatt szeretnék lebonyolítani a referendumot). Az mindenképpen helytelen lenne, ha a két eljárási formát, a parlamenti döntést és a referendumot egymással szembeállítanánk, és a döntés legitimációs alapját e szerint minősítenénk. 2003-ban az Európai Parlamentben nagy vita alakult ki azon javaslat kapcsán, amely szerint minden tagállamban referendum formájában történjék a megerősítés. Végül is a realistább állásfoglalás érvényesült, miszerint minden tagállamban azon körülmények mérlegelésével határozzanak, amelyek az adott állam alkotmányos berendezkedéséből következnek, és jobban hozzájárulnak az Alkotmányos Szerződés hatályba lépésének sikeréhez.

Magyarországon az Országgyűlés pártjai között egyetértés alakult ki a megerősítés parlamenti formáját illetően. Ez a konszenzus azon alapul, hogy a magyar társadalom 2003 áprilisában népszavazáson nyilvánította ki elkötelezettségét az európai integráció mellett. Az Alkotmányos Szerződésben javasolt új intézményi és eljárási megoldásokat számunkra igen nehéz összevetni a régi gyakorlattal, hiszen az új tagállamok polgárainak aligha lehet erre vonatkozó érdemi tapasztalata, ismerete. Végezetül az Európai Unió jellege az Alkotmányos Szerződésben foglaltak alapján nem változott meg karakterisztikusan. Nincs tehát arra szükség, hogy az Alkotmány hatályba lépését követően a tagállamok szuverenitásuknak vagy jogalkotó hatásköreiknek újabb elemeit ruházzák át a közösségi intézményekre, és azokat a továbbiakban együttesen gyakorolják. Ezért is helytálló az az álláspont, hogy az Alkotmányos Szerződés parlamenti eljárásban történő megerősítése biztosítja az új Európai Alkotmány demokratikus legitimációját.

Ehhez a gondolatmenethez szorosan hozzákapcsolódik az új Alkotmányos Szerződés jellegének meghatározása, amely választ ad arra a kérdésre, hogy tulajdonképpen milyen természetű jogi dokumentumról van szó. Az Európai Unió működése, fejlődése során a kezdetektől fogva jól kiépített alkotmányos alapokkal rendelkezett. A Szén- és Acélközösséget, a Gazdasági Közösséget, az Atomenergia Közösséget létrehozó szerződések és az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés teremtették meg ezt a közjogi fundamentumot. Ezek kiegészültek az Egységes Európai Okmányban, az Amszterdami és a Nizzai Szerződésben foglaltakkal. Ez a folyamat vezetett el az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének megalkotásához. Az alkotmányos alapok kiszélesedése mellett, azzal párhuzamosan kialakult és gazdagodott a közösségi vívmányok rendszerén belül egy alkotmányos követelményrendszer is (második generációs társulási megállapodások rendelkezései, a koppenhágai kritériumok, az Amszterdami Szerződés stb.), amelyek a csatlakozó országok számára is kötelező jelleggel bírtak.

Az új alkotmány tehát egy több évtizedes fejlődés eredményeként kialakult rendszer reformját és korrekcióját foglalja magában - megteremtve a következő évtized európai együttműködésének alapjait. Az új dokumentum formáját tekintve tehát szerződés, amelyet az alapszerződésekre érvényes szabályok szerint kell elfogadni és ratifikálni a tagállamoknak. Tartalmában azonban megfelel az alkotmány általános kritériumainak. Mivel teljesíti az alkotmányok fő funkcióit: meghatározza a hatalomgyakorlás feltételeit és korlátait, rögzíti a polgárok jogait az Európai Unióval kapcsolatban, valamint szabályozza az Unió intézményeit, azok hatásköreit, a jogalkotási eljárás szabályait. Egyszóval: eleget tesz az alkotmányokkal szembeni tartalmi követelményeknek.

Az Európai Unió Alkotmányának megszületése semmiképpen sem jelenti azt, hogy ezzel a lépéssel egy "szuperállam" születik, hogy létrejön az Európai Egyesült Államok, amely egy föderatív állam, és ezzel kizárólagossá válna az Európai Unió szupranacionális jellege. Nem változik meg az Európai Unió természete, nem következik be a nemzetállamok visszaszorulása. Sőt az alkotmány a hatáskörök pontosabb meghatározásával a szubszidiaritás érvényesülésének folyamatos, a nemzeti parlamentek általi ellenőrzésével hivatalos védelmet nyújt a tagállamoknak és az uniós polgároknak az uniós intézmények lopakodó hatáskör-kiterjesztésével szemben.

Az Alkotmányos Szerződés "lelkét" az I. és II. fejezet adja. Az unió meghatározásáról és célkitűzéseiről, valamint az alapvető jogok chartájáról szóló részek egyben meghatározzák az unió természetét, és kifejezik azt a törekvést, hogy az integrációs folyamat középpontjában az emberek állnak. Az Alkotmányos Szerződés harmadik részében aprólékosan rögzítik az unió minden egyes politikai területre vonatkozó tevékenységének szabályait. Mindennek, a túlzott részletezés ellenére, garanciális jelentősége van.

Az Alkotmányos Szerződést nagyszámú jegyzőkönyv, melléklet és nyilatkozat egészíti ki. A 36 jegyzőkönyv, közöttük 8 új (például a nemzeti parlamentek szerepéről, a szubszidiaritás elveiről, a strukturált állandó védelmi együttműködésről, az átmeneti rendelkezésekről stb.) ugyanolyan jogi erővel rendelkezik, mint maga az Alkotmányos Szerződés. Így valamennyit az Alkotmánnyal együtt ratifikálniuk kell a tagállamoknak. (Mindez azonban nem terjed ki a nyilatkozatokra.)

Az alkotmányozási folyamat során sikerült érvényesíteni a legfontosabb magyar törekvéseket. Remélhetőleg a 25 tagúra bővített Európai Unió működőképes marad. Tagjai között érvényesül az egyenjogúság és a szolidaritás. 2014-ig érvényben marad a bizottság összetétele kapcsán az egy tagállam - egy biztos elv mint a tagállami egyenjogúság fontos kifejeződése. Erősödik az együttműködés közösségi jellege. Az úgynevezett megerősített együttműködés szabályozásával elkerülhetővé válik az úgynevezett többsebességű Európa kialakulásának veszélye.

Minden kétséget kizáróan a legjelentősebb magyar siker az, hogy a szerződés tartalmazza a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak garantálását. Már az alkotmányozás konventbeli első szakaszában több magyar módosító indítványban kezdeményeztük a kisebbségi jogok beemelését az uniót meghatározó értékek sorába. Ez ekkor még nem kapott elegendő támogatást. A Kormányközi Konferencián azonban 2003 őszén a magyar kormánynak sikerült az Olasz Elnökség hathatós segítségével megszerezni a többség egyetértését javaslataink kapcsán. A véglegesített szöveg nem fejez ki, és nem elégít ki minden ezzel kapcsolatos magyar igényt, de jelentősége ebben a formában is vitathatatlan, hiszen ezzel a kisebbségi jogok védelme az integrációs folyamatot meghatározó értékek sorába került. Ezzel a hatályba lépést követően az európai kisebbségvédelmi rendszer újabb fontos elemmel bővül.

A közösségi bíróság e szakaszra vonatkozó értelmezése tovább szélesítheti az alkotmányos rendelkezés fogalmi határait. Az Európai Parlament legfrissebb állásfoglalása szerint ezek az értékek további preferenciakövetelményeket jelentenek a jövőbeli bővítésekkel kapcsolatban is, és alapot adhatnak szankciók kivetésére olyan tagállamokkal szemben, amelyek tartósan és súlyosan megsértik azokat.

A magyar közvélemény jelenleg meglehetősen keveset tud az Alkotmányos Szerződésről. A tájékozottabbak is inkább az egyes intézményi változások kapcsán az ahhoz fűződő vitákat ismerték meg. Ezeknél azonban sokkal fontosabb és lényegesebb az Alkotmányos Szerződés tartalma, az abban foglalt értékek és célkitűzések, a felvázolt európai modell, tehát mindaz, ami következő évtizedeinket is meghatározza.

Minden alkotmány - normatív tartalmú alaptörvényjellege mellett - egy víziót is kifejez. Programatikus elemeket, értékeket és célokat is tartalmaz. Nincs ez másként az Európai Unió Alkotmányos Szerződése esetében sem.

1) Tartalmi szempontból a tervezet egyik leglényegesebb vonása az európai szociális modell tükröződése. A szociális tartalom kialakításában és annak erősítésében meghatározó szerepe volt az európai szocialistáknak. Állásfoglalásukban hangsúlyozták a szociális modell védelmének és továbbfejlesztésének igényét, a gazdaságpolitika, a foglalkoztatáspolitika és a szociális politika összehangolásának szükségességét. Álláspontjuk szerint az unió gazdasági erejét a teljes foglalkoztatottság és a magas szintű szociális biztonság megteremtése érdekében kell felhasználni. Ezek a törekvések az Alkotmány szövegében is kifejezésre jutottak.

Az Alkotmányos Szerződésben körülírt európai modell olyan értékeken alapul, mint az egyenlőség - amelyet az Alkotmányban egy sorban említenek a szabadsággal, a demokráciával és a jogállamisággal -, mindenképpen egy új szemléletet fejez ki. A korábbiakban a magas szintű foglalkoztatás követelményét, megfelelően a lisszaboni folyamat célkitűzéseinek, felváltotta a teljes foglalkoztatottság igénye. A szegénység felszámolása, a férfiak és a nők egyenlősége, az emberi jogok védelme, a gyermekek jogainak biztosítása, a nemzedékek közötti szolidaritás, a környezet védelmével párosuló, kiegyensúlyozott gazdasági növekedés, a gazdasági-társadalmi területi kohézió, a szociális piacgazdaság keretei között érvényesülő tisztességes verseny és a tagállamok közötti szolidaritás határozzák meg az európai modell tartalmát.

Az alkotmányozás folyamatában nagy hangsúlyt kapott a foglalkoztatás és a szociális politikák összhangjának megteremtése. Az ünnepélyes nyilatkozatok helyett ugyanolyan szigorú koordinációra van szükség, mint amilyen a gazdasági és pénzügyi politikák esetében már érvényesül. Az Alkotmányos Szerződés megteremti ennek lehetőségét, és megadja a továbbfejlesztés esélyét.

Napjainkban egyre határozottabb az az igény, hogy az Európai Stabilitási Paktum mintájára alkossák meg az Európai Szociális Paktumot, amelyben az előzőhöz hasonló szigorú követelményeket rögzítenének a minimumjövedelmekre, valamint az oktatásra vonatkozó állami kiadások mértékére, szintjére vonatkozóan. Hozzá kell tennem, hogy ezeknek az alapértékeknek és célkitűzéseknek nem pusztán ideológiai, politikai jelentőségük van, hiszen az Európai Közösségek Bírósága értelmezéseinek kialakításában ezekből az elvekből indul ki.

2) Az Alkotmányos Szerződésben, annak sokrétű szociális tartalma mellett számos olyan változást fogalmaztak meg, amelyek egy demokratikusabban működő, az emberek számára is átláthatóbb és hatékonyabb Európai Uniót alapoznak meg. Ebből a szempontból is nagy jelentősége van annak, hogy az Alapvető Jogok Chartája az Alkotmányos Szerződés részévé vált, így ezzel jogilag is kötelező erővel bír. A 2000 decemberében Nizzában elfogadott dokumentum az Európai Unió első átfogó megnyilvánulása az emberi jogok kapcsán. Számos új elemmel gazdagítja az emberi jogok hagyományos katalógusát, ebben az összefüggésben külön jelentősége van a Szolidaritás címet viselő IV. fejezetnek, amelyben a munka világával kapcsolatban fogalmaznak meg új jogokat (például jog a munkaközvetítői szolgáltatás igénybevételéhez, az indokolatlan elbocsátásokkal szembeni védelem, a tisztességes és igazságos munkafeltételek biztosítása, a család és a munka védelme stb.).

Az igazságszolgáltatásról szóló VI. fejezet 47. cikkelyében rögzíti, hogy az államnak segítséget kell nyújtani azoknak, akik az igazságszolgáltatás igénybevételéhez nem rendelkeznek elegendő anyagi forrásokkal. Ezzel áll nagyon szoros kapcsolatban a Magyar Országgyűlés által elfogadott törvény (az úgynevezett nép ügyvédjéről szóló törvény, amelyben az állami költségvetési forrásokból biztosítanak a szociálisan rászorulók számára ingyenes jogi tanácsadást).

Az alkotmányos rendelkezések eredményeképpen az uniós intézmények sorában jelentősen megerősödik az Európai Parlament, a jogalkotási folyamat egyenrangú résztvevőjévé válik, nő az ellenőrzési jogköre és befolyása személyi ügyekben, valamint megválasztja az Európai Bizottság elnökét. Mindezzel pozíciója közelít a parlamentarizmus általános követelményeihez.

Ezzel párhuzamosan az unió demokratikus működésében jelentősebbé válik a nemzeti parlamentek szerepe. Nyomon követhetik a közösségi jogalkotás folyamatát, fellépési lehetőséget kapnak, ha a jogszabály-kezdeményezés túllépi az Alkotmányban rögzített hatásköröket. Rendelkezésükre állnak az unió olyan közös intézményeinek működéséről szóló beszámolók is, mint az Europol és az Eurojust. Mindez tovább erősítheti az Európai Unió demokratikus legitimációját.

Az Alkotmányos Szerződésben elismerik a szociális partnerek uniós szintű szerepét, a szociális párbeszéd fontosságát. Az uniós intézmények dialógust kívánnak folytatni a civil és egyházi szervezetekkel egyaránt. Az Alkotmányos Szerződés olyan új, közvetlen, demokratikus formát hozhat létre, amelynek alapján 1 millió uniós állampolgár felhívással fordulhat a bizottsághoz, jogszabályalkotás vagy intézkedés érdekében.

Az uniós intézmények tevékenysége is átláthatóbbá válik. Az egységes jogi személyiség deklarálása, a pillérszerkezet átalakulása, a jogi eszközök egyszerűsítése (amelyek száma 15-ről 5-re csökkent), a Miniszterek Tanácsában zajló jogalkotási folyamat nyilvánossága elősegíti a jobb átláthatóságot. A hatékonyabb működés feltételeit erősíti a több évre szóló programok kidolgozása, a minősített többséget igénylő döntések jelentős térnyerése, az úgynevezett megerősített együttműködés kiterjesztése. Végül pedig egyértelműen rögzítették a közösségi jog elsődlegességét a nemzeti jogokkal szemben.

3) Mindezek mellett az Alkotmányos Szerződésben a biztonságosabb Európa megteremtését elősegítő feltételek is világosan körvonalazódnak. A szabadság, biztonság, igazságosság övezetének kiépítése az Európai Unió legambiciózusabb programja. Ezeket az 1999-ben Tamperében meghirdetett célokat az európai közvélemény is egyértelműen támogatja. Az itt megvalósuló együttműködés eredményességének fontos előfeltétele az Egységes Európai Igazságszolgáltatási Térség kialakítása, a kölcsönös bizalom alapján a bírósági határozatok elismerése és végrehajtása, valamint a további jogharmonizáció, amely a büntető-, anyagi és eljárási jogra egyaránt kiterjed.

A nemzeti hatóságok közös operatív akcióinak is megteremtették az alkotmányos alapjait. Az Alkotmányos Szerződés lehetővé teszi, hogy a határokon átnyúló súlyos, valamint az unió érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére új intézményként létrehozzák az Európai Ügyészséget. Ezen bűncselekmények kapcsán a nemzeti bíróságok előtt ez a szervezet láthatja majd el az ügyészi feladatokat. Mindezek jól illusztrálják azt a hosszú folyamatot, amely a bel- és igazságügyi együttműködés területén egyértelműen a közösségi modell erősödését tükrözi.

Az Európai Tanács legutóbbi ülésén döntött a Tamperei Program folytatásáról. A 2010-ig terjedő időszakra teljesítendő feladatokat tartalmazó Hágai Program alapján tovább erősödik a korábban szigorúan kormányközi együttműködésen alapuló döntések közösségi politikává történő átalakulása.

Az alkotmány érvényesülésének folyamata álláspontom szerint nem csak az unión belüli viszonyokat befolyásolja. Az első és második rész rendelkezései, az értékek és célkitűzések meghatározása, az Alapvető Jogok Chartája egyben hatást gyakorol a nemzeti alkotmányfejlődésre is. Az alkotmányügyi gondolkodásban régóta számon tartják azokat a külső hatásokat, amelyek a nemzetközi szerződésekből, az emberi jogi nemzetközi dokumentumokból vagy az emberi jogi bíráskodásból származtak, amelyek közvetve vagy közvetlenül formálták a nemzeti közjogi berendezkedést. Nem lesz ez másként az Európai Unió Alkotmányos Szerződése esetében sem. Hatása, szemlélete, példája kiterjed a tagállamokra, befolyásolja az ottani alkotmányos vitákat. Ez alól Magyarország sem vonhatja ki magát.

Az új magyar alkotmány megalkotásával kapcsolatos törekvések számára új ösztönzést jelenthet az Európai Alkotmány, számos, korábban vitatott kérdésben eligazítást nyújt, hiszen a szociális értékek erőteljes kifejezése vagy a szociális párbeszéd fontosságának elismerése, a szociális partnerek szerepének deklarálása egyben valódi válasz azokra a vitákra, amelyek Magyarországon 1995-96-ban, az új alkotmány előkészítésekor megosztották az akkori kormánykoalíciót. Az Európai Alkotmány után megerősödhetünk abban, hogy nincs európai szociális modell, nincs demokratikus társadalom ezen értékek és intézmények nélkül.