Az 1996-os esztendő első két hónapjában a gazdaságpolitika slá­gerlistájának élére került az Államháztartási Reform megvalósí­tásának szándéka, és átvette a gazdaságpolitikai cselekvés meg­határozó „láncszemének" szerepét. Az 1988-89-ben meghirde­tett és azóta jegelt államháztartási reform immáron következetes bevezetését - egyes megfogalmazásokban folytatását - az 1995 márciusában megkezdett, az európai, valamint a tengerentúli kor­mányzati körök osztatlan elismerését kiváltó önelégülten maga­biztos stabilizációs politika tette szükségessé. Az államháztartási reform megvalósítását előirányzó operatív intézkedések körül ki­alakult nézetkülönbségek járultak hozzá a legújabbkori magyar politika- és gazdaságtörténet törvényszerű, általában évenként bekövetkező pénzügyminiszter-váltásaihoz.

A szóbanforgó reform a gazdaságpolitika prioritása lett. Az ál­lamháztartási reform jelszóvá magasztalását bizonyítja az új pénzügyminiszter kinevezését követő nyilatkozatdömping, amely a kezdeti „sikereket" felmutatni tudó stabilizációs politika legfon­tosabb megvalósítási eszközének rangjára emelte a csaknem egy évtizede mélyhűtött reformot.

A műhelymunka elemzési tapasztalataira támaszkodó cikk* nem az államháztartás szerkezeti decentralizálásának szüksé­gességét, hanem az államháztartási „reformnak" a társadalom és a makrogazdasági környezetet negligáló vonalvezetését kér­dőjelezi meg.

Az államháztartási reform következetes megvalósításának mítoszáról

Az 1995. évi „Bokros-csomagot" követő 1996. évi államháztar­tási reformra készült agit-prop., illetve mai elnevezéssel PR terv azt sugallja, mintha az 1988-89-es államháztartási reform meg­hirdetése óta egyedül a közelmúltban leköszönt miniszterben lett volna meg a politikai és szakmai elszántság az államháztartási reform következetes megvalósítására. Az elmúlt évekre oly jel­lemző emlékezetkihagyásos történetírás, amelyre a „tudomá­nyos" PR művek támaszkodnak, felületes és az elmúlt évtized­ben lejátszódott újraelosztási folyamatok jellegének tagadására alkalmas. A hosszadalmas bizonyítás helyett csak egy tétel: a tervkoordinációról a piaci koordinációra történő áttérés el­kerülhetetlenné tette az államháztartás, illetve a költségve­tés szerkezeti átalakítását.

a) A költségvetés kiadási szerkezetében jelentősen - 4,5%-ra - csökkent a gazdálkodó szervek támogatása. A csökkentésben a legnagyobb részarányt a termelői árkiegészítés leépítése fog­lalta el, amely 1996-ban az államháztartási kiadások 1,5%-át sem éri el. A fejlett piacgazdaságok költségvetésében a gazdál­kodó szervek támogatása között szereplő agrártámogatás mér­tékénél sokkal alacsonyabb a hazai agrártámogatás, amely 1996-ban az államháztartás kiadásainak 2,3%-át teszi ki.

Lényegében megszűnt a fogyasztói árkiegészítés, amely az államháztartás kiadási főösszegének 1,5%-át éri el.

A felhalmozási jellegű államháztartási ráfordítások minimális mértékre zsugorodtak. A vállalkozási szféra területén a költség­vetés által finanszírozott beruházások (beleértve az állami la­kásépítést) megszűntek. Az államilag finanszírozott központi beruházások részaránya 1996-ban az államháztartási kiadások 3,5%-át, a lakásépítés támogatása 2,5%-ot tesz ki.

b) Az elmúlt évtizedben az államháztartási bevételek - ezál­tal a jövedelem - újraelosztási struktúrája is megváltozott.¹ Augusztinovics Mária számításai szerint 1989 és 1993 között a Nettó Nemzeti Termék (NDP) volumene 28%-kal csökkent. Ez a visszaesés meredekebb az erre az időszakra általánosan hasz­nált 22%-os GDP csökkenésnél. Ez a különbség nyilvánvalóan az amortizáció szabályozásának „liberalizmusában" rejlik, amely a nyereség eltüntetésének egyik módszere.

„Az amortizáció ugyanis nemcsak arányában, hanem értéké­ben is jelentősen megnőtt 1989 óta. Ez eléggé furcsa egy olyan időszakban, amikor a tőkeállomány fizikailag és piaci értékét te­kintve egyaránt lepusztult, új beruházás alig volt és a vállalato­kat a könyv szerinti érték töredékén adták el."

Az idézett elemzés szerint 1993-ban az állami költségvetés az eredeti munkajövedelmek 31,8%-át vonta el, amely az 1985. évi 15,8%-os elvonás kétszerese. (1985-ben az USA-ban ere­deti munkajövedelmek állami elvonása 23,5%-os volt.)

Még jelentősebb az eltérés a tőkejövedelmek állami centrali­zációjában. Az 1985. évi 21,9%-os állami elvonás 1993-ra 3,4%­ra, a bázis időszak 15,5%-ára mérséklődött, megközelítve az USA 1985. évi 2,7%-os értékét. A radikális csökkenést az 1985­1993 között végbement tulajdonszerkezeti változás csak rész­ben indokolhatja.

Összegezve: a bemutatott szemelvények is igazolják, hogy a jövedelem újraelosztási folyamat jellegét tükröző állam­háztartási, illetve költségvetési struktúrája megközelíti -egyes esetekben meghaladja - a fejlett piacgazdaságok költségvetési szerkezetét. Ezért a 1996-os esztendőnek az Államháztartási Reform évévé történő minősítése mögött 1995 márciusától a megszokott pénzügypolitikai (vagy talán inkább pénzügytechnikai) manőverezés ideológiai megalapozása hú­zódik.

Az államháztartási reform újraélesztésének indokai

Az „államháztartási reform" jelszó halaszthatatlan megvalósítá­sának szükségességét a már idézett elemzés (Drecin, 1996.) három okra vezeti vissza:

• az államháztartás aktivitása kiterjedt (túlsúlyos) a GDP-hez mért mutatóhoz viszonyítva;
• az államháztartás alrendszereinek működése a megválto­zott társadalmi viszonyai között nem racionális;
• az államháztartás kialakult konkrét (krónikus jellegű) deficit­je finanszírozhatatlan.

a) Az államháztartás bevételei Magyarországon a GDP-hez viszonyítva 1989-ben 61,2%-ot, 1992-ben 56,1%-ot tettek ki.² Ugyanez az arány 12 fejlett piacgazdasággal összehasonlítva 36,4% és 65,6% között van. Hét országban az arány megköze­líti az 50%-ot.

Az államháztartás kiadásai Magyarországon a GDP-hez viszo­nyítva 63,6% (1989), 61,6% (1992). A már említett'nemzetközi összehasonlítás szerint ez a mutató 41,3%-59,8%-os értékek között helyezkedik el.

Mint az a nemzetközi összehasonlításból kitűnik, a hazai ada­tok eltérése a fejlett piacgazdaságok mutatóitól nem tekint­hető olyan kiugrónak, amely a vázolt reform megvalósítását elengedhetetlenné tenné. Ennél sokkal jelentősebb a makropénzügyekhez egyedül értő szakemberek által alkalma­zott „bezzeg effektus", amely a gyanútlan politikai döntéshozók manipulálására kitűnően alkalmas.

b) Tagadhatatlan, hogy az államháztartás különböző alrend­szereiben (nyugdíj, egészségügyi ellátás, felső-, illetve közokta­tás, közigazgatás, területi önkormányzat stb.) rendkívül sok a megtakarítható tartalék. Az államháztartási reform megvalósí­tását azonban nem lehet az államháztartási deficitcsökkentés kritériuma alá rendelni. Ennek bizonyítására szolgál egy kölcsön­vett hivatalos dokumentumból szolgáló idézet.³

„Az államháztartási reform - tartalmát és célját legegysze­rűbben megfogalmazva az ország fejlődési szintjéhez mérten túldimenzionált állami szerepvállalás új alapokra helyezését, egyben szűkítését jelenti - azzal a céllal, hogy az állami újraelosztás érzékelhetően csökkenjen. A cél megvalósítása a nagy ellátó (elosztó) rendszerek reformjától várható, de vilá­gosan látni kell, hogy a már megszületett, vagy előkészítés alatt álló (szociális, közoktatás, felsőoktatás, közalkalmazotti, köz­tisztviselői stb.) törvények alapvetően egy-egy terület szakmai tevékenységének olyan megújítását, strukturális átalakítását célozzák, amely a költségvetési, államháztartási egyensúlyt nem javítja."

c) Az államháztartási reform újraélesztésének leglényegesebb indítékai az állami pénzügyi rendszer finanszírozhatatlanságá­ra vezetnek vissza. A már idézett elemzés (Drecin, 1996.) fon­tos következtetése, hogy az állam finanszírozási válsága az elmúlt évtized céltévesztő pénzügypolitikai vonalvezetése következtében kialakult államháztartási bevételi és kiadási szerkezet következménye.

Az 1988-89 óta követett időszakban az államháztartási szfé­ra kiadási oldala - a már említett gazdálkodó szervek támoga­tásai, fogyasztói árkiegészítés, felhalmozás, lakásépítés szám­talan szociálpolitikai jellegű ráfordításoktól mentesülve - jelen­tősen mérséklődött. Mindezek a kétségtelen egyensúlyt "javító korrekciók ellenére az állami pénzügyi rendszer egyensúlyi hely­zete fokozódó mértékben romlott. A paternalista „osztogató" költ­ségvetési ráfordítások helyét az adósságszolgálat foglalta el. Az államháztartási kiadások között szereplő adósságszolgálat a 1996-os előirányzatban 573,2 Mrd Ft, amely az összes kiadá­sok 20,5%-át, a GDP 9,6%-át teszi ki.

Az adósságszolgálatból származó kiadások rendkívüli mérté­kű növekedési dinamikát képviselnek. A költségvetés belső adós­ságállománya 1994 végén két és félszerese az 1990. év végi­nek. Még riasztóbb ez a növekedési index az 1994. évi adós­ságszolgálati kötelezettség esetében, amely mintegy ötszörösen (506%) haladta meg az 1990. évi szintet.⁴ Az adósságszolgálat növekedési indexe az 1990. évi bázishoz viszonyítva 1995 és 1996-ban tovább gyorsult. (1995-ben 854; 1996-ban 1023 index­értékkel.)

Az államháztartás finanszírozhatatlanságát másik oldalról az elosztható torta mértékének csökkenésével szokás magyaráz­ni. Az elosztható nettó nemzeti termék zsugorodása - a ked­vezőtlen külgazdasági klíma alakulásán kívül - jelentős mér­tékben az elmúlt 6-8 év gazdaságpolitikai következményé­re lehet vezethető vissza.

A következőkben csak utalni lehet arra, hogy a restrikciós elvonáspolitika hatására a GDP kb. egyharmadát kitevő volumen a feketegazdaságon keresztül kikerül a szervezett gazdaság pénzügyi folyamataiból.

A már idézett elemzés⁵ szerint a nyereségadózás csökkené­sével a bevallott adóköteles nyereség folyóáron az 1989-es 302.5 Mrd Fr-ról az 1993. évre 189 Mrd Ft-ra, azaz 62%-ra esett vissza. A pénzintézetek bevallott folyóáras nyeresége 54,4 Mrd Ft-ról 5,1 Mrd Ft-ra csökkent, azaz 1992-ban az 1989-es szint 9%-át érte el.

A tényleges nyereségadóbefizetés folyóáron az 1989. évi 116,5 Mrd Ft-ról 1993-ban 57,1 Mrd Ft-ra zsugorodott, ami a GDP-hez viszonyítva 6,8%-1,6% nyereségadó befizetést reprezentál. Ez utóbbi mutató a fejlett piacgazdaság 3%-os értékéhez viszonyítva rendkívül alacsony.

A restrikciós terápia és az államháztartási reform kontinuitása

A nyolcvanas évtized végén kialakult stabilizációs terápia, első­sorban a tervgazdasági modell által manipulált gazdasági növe­kedés institucionális feltételeinek lebontásával kívánta a gazda­ság, ezen belül az államháztartás súlyosan megbomlott egyen­súlyát helyreállítani. A stabilizációs terápia első szakasza a gaz­dasági növekedés, a beruházások visszaszorítására irányult. A piaci koordináció működőképességét túlbecsülve a gazdaság adottságait figyelmen kívül hagyó teljeskörű piacliberalizációt va­lósított meg. Az 1990-es parlamenti választáson legitimált kor­mányzat a vázolt stabilizációs politikát az amúgy is rossz hatás­fokú „szocialista" nagyvállalatok, mezőgazdasági termelőszövet­kezetek és vezetői ellen irányuló ideológiai keresztesháborúval toldotta meg. A külgazdasági piacok elvesztése mellett a rögtön­zött, a globalizált világra nem figyelő, csak taktikai elemekre épü­lő gazdaságpolitika irreverzibilis útra terelte a magyar nemzetgaz­daságot, mit sem törődve annak társadalmi következményeivel.

1993-94-ben a korábban kompromitálódott gazdasági növe­kedés rehabilitása a külkereskedelmi áruforgalom és fizetési mérleg éves 3,5-4 Mrd USA-dolláros deficitjével a gazdasági egyensúly súlyos megbomlásához vezetett. Ezért az 1994-es választásokon kormányzati pozícióba került koalíció kénytelen volt a gazdasági összeomlás elkerülését biztosító válságkeze­lési intézkedések meghozatalára.

Az 1994-es választások, de különösen az 1995-ös márciusi ifjaknak a gazdaságpolitika centrumába való kerülése óta a sta­bilizációs politika második szakasza indult el. Ennek a pénzügypolitikai korrekciónak legfontosabb pillére a hazai valu­ta egyszeri 9%-os devalválása, az 1,4, illetve 1,2%-os havonta előre bejelentett csúszó leértékelése, valamint az ideiglenesen bevezetett import vámilleték. E liberális, illetve monetárisnak nem nevezhető terápia pozitív hatását 1995-ben az áruforgalmi és a fizetési mérleg pozíciójának javuló tendenciájában, ezen keresz­tül a pénzügyi válság elkerülésében lehet megjelölni. Ugyanak­kor a vázolt terápia a pénzügypolitika által gerjesztett infláció fel­gyorsulásán keresztül kedvezőtlen hatást gyakorolt az államház­tartás egyensúlyi helyzetére. A mesterségesen gerjesztett inflá­ció felgyorsulásának elkerülése érdekével magyarázható az a restrikciós terápia, amely mintegy 12%-kal kurtította meg a ha­zai munkavállalók nemzetközi összehasonlításban rendkívül ala­csony bér-, illetve vásárlóerő színvonalát.

A nemzetközi összehasonlításban a budapesti bér- és vásárlóerőszínvonal rendkívül kedvezőtlen pozícióját igazolja, hogy a bérszínvonal esetében fővárosunk 51 nemzetközi nagy­város között a 45., míg a belső vásárlóerő tekintetében a 44. helyet foglalja.

Ez a súlyos, az ország társadalmi stabilitását veszélyeztető áldozat egyúttal az igénybe vett inflációs terápia miatt a költség­vetés pénzügyi egyensúlyát is kedvezőtlenül érinti, ezért a reál­bér-színvonal további csökkentésének lehetőségei a társa­dalmi tűrőképesség határához közelítenek. Ezért talán nem véletlen, hogy az elmúlt egy-két évben a restrikciós főcsapás iránya a munkavállalók szociális szolgáltatási ellen irányul. Ez a kampány - jól csengő jelszava szerint - a „koraszülött jóléti ál­lam" lebontását szorgalmazza. Az elmúlt hónapokban gyakorta idézett állítással kapcsolatban megállapítható, hogy az ún. jólé­ti ráfordítások mértékét nem szerencsés alkalmazni olyan orszá­gok esetében, ahol a jóléti kiadások a munkaerő újratermelési költségeit messze alul múló bérköltségek kompenzálására szol­gál. Ezzel az ellátással szemben mit mutatnak a statisztikai ada­tok? A KSH egy kiadványa⁶ - 1980 közepén - összehasonlítot­ta a lakás, a kommunális, a TB, a jóléti kiadások részarányát az állami költségvetéshez viszonyítva.

„Az államháztartás finanszírozhatóságának kulcsa a gazda­sági növekedés, a gyorsabb növekedés elősegítésében pedig meg kell változtatni a közkiadások szintjét és összetételét... Mi­vel Magyarország jóléti rendszerének fenntartása felemészti a közkiadások nagy részét, a növekedéshez szükséges erőforrás­ok felszabadításához elkerülhetetlen e rendszer szerkezeti át­alakítása... Nemzetközi összehasonlítások azt mutatják, hogy Magyarország erőforrásainak lényegesen nagyobb hányadát költi jóléti intézkedésekre és intézményekre, mint a fejlődés hasonló fázisában lévő más piacgazdaságok. Sőt, a magyar transzfer-és jogosultsági rendszer szolgáltatásait csak a magas arányú jövedelemújraelosztásukról ismert OECD-gazdaságokban, így például Svédországban, Hollandiában és Franciaországban múlják felül."⁷

Az idézet nem a volt pénzügyminiszter, illetve a jegybank je­lenlegi elnöke, hanem a világbanki szakértők írói munkássá­gának terméke. Ez a dokumentum annak a hazai pénzügypo­litikának a forrása, amely napjainkban az államháztartási re­form ürügyén a „jóléti" rendszer költségeinek lefaragására tö­rekszik. Az államháztartási reform súlyponti kérdése a nyug­díjrendszer, illetve az egészségügyi ellátás reformja, amelynek bevezetése a Pénzügyminisztérium és az adott két önkormány­zat közötti, a megszokottnál is súlyosabb szakmai viták jelle­gét ölti.

A jóléti (nyugdíj, egészségügy) rendszerek reformját a Pénz­ügyminisztérium azért tartja rendkívül égető problémának, mert a tőke alacsony hozadékát a magas bérköltség (!) okozza. A bérköltség mérséklésének programját a munkáltató által fizetett TB-járulék csökkentéssel kívánja megoldani. A nyugdíj- és egészségügyi reform igazi célja a tőke és a munkajövede­lem arányainak megváltoztatása a munkajövedelem hátrá­nyára. A nyugdíjreform fontos iránya a nyugdíjkorhatár felemé^ lése, ami a járulékfizetési idő meghosszabbítását, a kifizetési kötelezettség csökkentését eredményezné.

A másik fontos, egyelőre kidolgozatlan elképzelés a jelenlegi kiróvó-felosztó nyugdíjellátási rendszer átállítása az „egyéni tő­keszámlák" hozadékától és tőkenagyságától függő egyéni ellá­tási rendszerre.

Összegzés helyett

A jóléti rendszerek átalakítására redukált, az államháztartás finanaszírozhatóságát biztosító reformtörekvések tartalékai ki­merültek. E felismerés aprópénzre váltása nemcsak a társa­dalmi reagálás, azaz a politikai stabilitás, hanem a makrogaz­daság működése szempontjából is elengedhetetlen követel­mény.

Az államháztartás pénzügyi egyensúlyának helyreállítására irányuló stabilizációs politika olyan korrekciót igényel, amely a lakosság reáljövedelmének és jóléti szolgáltatásainak megkur­títása helyett az egyensúly helyreállítását a pénzügypolitika ál­tal gerjesztett infláció megfékezésén keresztül akarja elérni és ezt tekinti elsődleges feladatának. A vázolt hangsúlyváltás nem teszi feleslegessé az államháztartási reformot, beleértve a jóléti rendszerek átalakítását. Ebben a reformfolyamatban azonban a sorrendiség szempontjából is sokkal nagyobb szerepet kell biz­tosítani az eddig kevésbé hangoztatott, az államigazgatás és a területi önkormányzatok gazdálkodását elősegítő pénzügyi, illet­ve adóreform megvalósításának, amely megteremtheti egy piackonform gazdasági növekedés kereteit.

Jegyzetek

* A cikk Drecin József: „Gondolatok az államháztartási reformról" c. UNI-ECO Egyetemi Tanácsadó KFT kiadásában megjelent vitaexpozé, illetve az MSZP Közgazdasági Tagozata e tárgyban megtartott vitájá­nak tapasztalataira támaszkodik.

¹ A következőkben támaszkodom: Augusztinovics Mária: Újraelosztás és jóléti állam. Társadalmi Szemle, 1996/2. 14-28.

² Az adatok forrása: Magyarország - Szerkezetváltás és tartós növe­kedés. Világbank Országtanulmány, Washington DC, 1995. 160.

³ Az államháztartási reform koncepciójának néhány kérdése. Pénzügy­minisztérium, 1994. szeptember.

⁴ Az adatok forrása: Konjunktúrajelentés. A világgazdaság és a ma­gyar gazdaság helyzete és kilátásai 1995 nyarán. 1995/2. Kopint-Datorg 100.

⁵ Drecin (1996) számításai szerint.

⁶ Gazdasági fejlettség színvonalának összehasonlítása. KSH, 1989. 323-330.

⁷ L: Világbank országtanulmány, 25.