Kisebbségkutatás 13. évf. (2004.) 1. szám

A bevándorlás kézbentartása az 1950-es évek óta fontos kérdés Nagy-Britanniában és az 1970-es évek óta egész Nyugat-Európában, míg manapság az egyik legjelentősebb politikai kérdés, mivel a politikusok egy része, a média és akadémikusok szerint is globális migrációs válsághelyzet van. A dokumentálatlan migráció a menekült státusért folyamodók beáramlása és új etnikai közösségek alakulása kicsúszni látszik a kormányok ellenőrzése alól.

Az USA kormánya évek óta próbálja megállítani a mexikói bevándorlók illegális belépését, akik az 1940-es évektől még legálisan érkeztek az országba, de 1964-ben ez a program véget ért, és 1986-tól az illegális határátlépők alkalmazását megpróbálták legalizálni. Ekkor körülbelül 2,7 millió idegen nyert legális bevándorló státust, de az USA kormánya nem tudott hatékony szankciókat bevezetni a munkaadókkal szemben az illegális határátlépők fekete foglalkoztatásának megakadályozására. Ezek a legalizált munkavállalók a rosszabbul fizetett mezőgazdasági szektort elhagyva ipari vagy szolgáltatási jellegű munkákat vállaltak, így a mezőgazdasági szektor továbbra is igényt támasztott az olcsó munkaerőre. A legalizált munkavállalók eltartottjaikat is az országba hozták családegyesítés címén.

A Clinton-adminisztráció megpróbálta megerősíteni a határok őrizetét 1994-2000 között, de így sem sikerült visszaszorítania az illegális határátlépések számát. A megnehezített határátlépés következtében az illegális határátlépések közben elhunytak száma az 1994-es 23-ról, 2000-re 499-re növekedett, valamint az embercsempészek alkalmazási költsége 143-ról 1500 USD-ra növekedett.

A '90-es években más, új bevándorló útvonalak is működni kezdtek, különösen Kína felől. A 2000-es népszámlálási adatokból következtetve 9 millióra tehető az USA területén tartózkodó illegális bevándorlók száma.

Több példa is sorakozik arra, hogy a politika gyakran pont az ellenkezőjét érte el eredeti szándékának.

Miként lehet megállapítani, hogy egy politika kudarcot vallott? Analitikus értelemben egy politika akkor vall kudarcot, ha nem éri el a kitűzött céljait. Az értékeléshez azonban elengedhetetlen a vezérelvek pontos és nyílt meghatározása, amitől a politikusok és hivatalos személyek a legjobban ódzkodnak.

A migrációt befolyásoló faktorok három csoportba oszthatók:

A migrációs folyamat szociális dinamikájából származó tényezők
A globalizációhoz, transznacionalizmushoz és az észak-dél kapcsolatokhoz kötődő tényezők
A politikai rendszereken belüli tényezők

Láncmigráció és hálózatok: az első migránst - aki általában egy fiatal munkaerő - gyakorta követi a családja vagy közösségének más tagjai. Ez a társadalmi tőke megkönnyíti az újonnan érkezők elhelyezkedését, munkához jutását, és migrációs hálózat alakul ki. Az ilyen típusú hálózatok nemcsak a migránsok, hanem a menekültek és a menekült státusért folyamodók számára is fontos és nagy befolyással van útvonal-választásukra.

A család és közösség életbevágóan fontos szerepet játszik, mivel a migrációs döntéseket nem egyének, hanem családok hozzák. Gyors változások időszakában a családok gyakorta küldik egy vagy több tagjukat más régióba vagy országba dolgozni. A családi kötelékek fontos financiális és kulturális tőkét jelentenek, és stratégiákat az állandó munka, illetve a kockázat kezelésére hosszabb időszakon keresztül.

Elhelyezkedés az élet körforgásában. Gazdasági migráció esetén a primer migráns általában egy fiatal férfi vagy nő, aki ideiglenes munkát keres arra a célra, hogy ha összegyűjtött bizonyos összeget, akkor hazatérjen. Ezen célok elérésében tapasztalt nehézségek elhúzódó tartózkodáshoz vezetnek, aminek következménye a családegyesítés vagy -alapítás előmozdítása.

A migrációs ipar: Amikor a migráció beindul, megjelenik a szükség ügyvédekre, bankárokra, utazási ügynökökre, toborzókra, tolmácsokra és lakásközvetítőkre. Ha egy kormány megpróbálja visszaszorítani a migrációt, nehézségekbe ütközhet, mert ezek a vállalkozások továbbra is szervezhetik azt, csak más formában. Manapság mindazonáltal a migrációs ipar illegális oldala kerül előtérbe, amely legitimálhatja a hivatalos politikák kudarcait.

A politikák mint lehetőségi struktúrák: Azon szerencsések, akik egy fejlett országban élnek a középosztályban pozitívabban tekintenek az államra és a törvényekre, mint a világ népességének nagyobb része, akik korrupt, erőszakos vagy kevéssé hatékony rendszerekben élnek, és akiknek a túlélésében a hivatalos politika csak egy újabb leküzdendő akadály.

Strukturális függés az emigrációtól: Sok, kevésbé fejlett ország függ a munkaerő exportjától mint a munkanélküliség egyik legfontosabb csökkentő tényezőjétől. Ahol a kormányok támogatják az emigrációt, mint a Fülöp-szigetek Marcos idejében, amely a gazdaság szerkezetébe beépül, és gyakran a fejlődést helyettesíti.

Strukturális függés az emigránsok munkájától: Az 1970-es években a nyugat-európai országok azzal szembesültek, hogy nem tudják a bevándorlókat kiadni még a magas munkanélküliség ellenére sem, mert a migránsok olyan foglalkozásokban koncentrálódtak, amelyeket a helyiek nem voltak képesek vagy hajlandók végezni, például az USA mezőgazdasági szektorának szüksége van a mexikói feketemunkásokra, hogy az előállítási költségek alacsonyak maradjanak.

A globalizációhoz, transznacionalizmushoz és az észak-dél elkülönüléshez kapcsolódó tényezők

Az észak-dél elkülönülés migrációt generál. Manapság a legfontosabb határok nem nemzetállamok, hanem észak és dél között húzódnak, amelyek elválasztják Észak-Amerika, Nyugat-Európa, Japán és Óceánia erős gazdaságát Afrika, Ázsia és Latin-Amerika szegényebb országaiétól. Az észak-dél elkülönülés nem földrajzi kifejezés, hanem társadalmi és politikai, mivel északon is vannak kiközösítést elszenvedő csoportok, míg délen is vannak virágzó városok és elit csoportok. Mivel a gyenge gazdaságok és államok általában együtt járnak, az emberek rendszerint mind a szegénység, mind az emberi jogok megsértése elől próbálnak menekülni, és az ilyen többszörös motiváció esetén nehéz elválasztani egymástól a migránsokat és a menekülteket.

A globalizáció generálja a kulturális tőkét és a migrációhoz szükséges technikai eszközöket. Az államok általában örömmel veszik a tőke és az áru beáramlását, de gyanakvóbbak az emberekkel és az ideákkal szemben. A fejlett országok egymással versengve próbálják a magasan képzett munkaerőt magukhoz csábítani. A képzetlenebb munkaerő iránt is nagy igény mutatkozik, különösen mezőgazdasági és építőipari szektorban, de ezt sok ország már nem ismeri fel.

A globalizáció megváltoztatja a migráció jellegét. A múltban a migránsok vagy állandó letelepedés céljával, vagy egyszeri ideiglenes tartózkodás céljára utaztak ki egy országba, addig ma az ismételt ideiglenes tartózkodás céljából, melyet megszakítanak a visszatérések a származási országból.

Transznacionális közösségek. A kommunikáció és a határokon keresztüli mozgás könnyebbé válása transznacionális közösségek létrejöttéhez vezetett, amelyek két vagy több ország területén működő csoportok. Ezek rendszeres, tartós és szignifikáns, határokon átnyúló tevékenységet folytatnak, amely lehet gazdasági, politikai, szociális vagy kulturális.

A nemzeti és transznacionális gondolkodás: A szerző szerint a transznacionális jelenség egyre fontosabbá válik, és kihívás elé állítja a nemzeti szabályozást, különösen a migráció ellenőrzése terén. A migrációs hálózatok az egyik nem várt és nem tervezett módja észak és dél újra összekapcsolódásának az északi államok elszigetelő stratégiái ellenére.

Politikai konfliktusok az emigránsokat kibocsátó országokban. Egyes kormányok elősegítették, míg mások kijelentették, hogy mivel megakadályozni nem tudják, ezért valamilyen szabályozás szükséges. A nemzetgazdaságok és helyi közösségek függése a migránsok bevételeitől növeli a kormányok nehézségeit, hogy hatékonyan szabályozzák a migráció kérdését. Ez politikai konfliktushoz vezethet. A Fülöp-szigetek jó példát szolgáltatott erre 1995-ben, amikor az egyik munkavállalót Szingapúrban felakasztották gyilkosságért. A Ramos- adminisztráció megalkotta az OCW-k Magna Chartá-ját, amely a külföldön munkát vállaló filippínók emberi jogait és méltóságát volt hívatott védeni, de a külföldre távozó munkavállalók száma nem csökkent, és életfeltételeik sem javultak ennek következtében, mivel a fogadó országok nem voltak hajlandók aláírni semmilyen bilaterális egyezményt vagy olyan multilaterális dokumentumokat, mint az 1990-es ENSZ-konvenció, a migráns dolgozók és családtagjaik jogai.

Érdekellentétek a célországokban. Szintén a strukturális függéshez kapcsolódnak. Malajziában például az ültetvény-tulajdonosok megakadályoztak egy tömeges kiutasítási hullámot az 1997-1999-es ázsiai válság idején. Ez a migráció átpolitizálódásának része volt. A Maláj Mezőgazdasági Termelők Szövetsége és az építőipar nyomást gyakorolt a kormányra, hogy több munkavállalót hozzon be az országba. Ezzel ellentétben a Maláj Szakszervezetek Kongresszusa ellenezte, a helyi munkások fizetésére és munkalehetőségére gyakorolt hatása miatt, míg a kínai politikai csoportosulások attól féltek, hogy az indonéziai bevándorlás a kárukra mozdítja el az etnikai egyensúlyt. A kormánypárt, az UMNO és a fő iszlám ellenzéki párt, a PAS egyaránt támogatták az indonéziaiak beléptetését, amely potenciálisan elősegítheti a maláj és iszlám érdekeltségeket. A Perzsa-öböl és Afrika olajtermelő országait is eléri ez a probléma. Számottevő a külföldi munkavállalók jelenléte - 1990-es években több mint kétszer annyi külföldi dolgozott Szaúd-Arábiában, Kuvaitban és más Öböl-államokban, mint hazai munkaerő. Néhány Öböl-állam próbálja csökkenteni függését a külföldi munkavállalóktól, de a munkaügyi hatóságok vonakodnak a gazdaságot destabilizáló lépéseket megtenni.

Érdekek, konfliktusok és rejtett programok a migrációs politikában. Demokratikus országokban az érdekcsoportok fontos résztvevői a politika formálásának, így a migrációs politikának is. A migráció általában a munkaadói oldalnak áll érdekében, míg a szakszervezetek ambivalensek, megpróbálják az újonnan jötteket beszervezni. Egyes emberek a migránsok letelepedését ellenzik, lakókörnyékük romlásától félve, míg mások a városi megújulást látják benne. A politikusok, a társadalmi mozgalmak és a média mind szerepet töltenek be az emberek véleményének formálásában. Az érdekek és vélemények ezen szövevénye magyarázatot nyújt a rejtett migrációs politikai programok létezésére, ami olyan politikát jelent, amely egy bizonyos irányelvet követ, és valójában pont az ellenkezőjét cselekszi.

A politikai képesség a migráció ellenőrzésére. A japán példa alapján úgy tűnik, hogy míg az országnak rendkívül nagy szüksége van képzetlen munkaerőre, addig ezt a munkaerő-toborzási politikát a közvélemény egyszerűen nem fogja elfogadni. Ezért aztán a hatóságok, bár súlyos büntetéseket vezettek be az illegális külföldi munkavállalók és alkalmazóik ellen, rengeteg kiskaput is nyitottak. Európában a dokumentálatlan migrációs hullám a neoliberális munkaerőpiac válaszlépése a deregulációra, amely a szakszervezetek és a felügyeleti rendszerek gyengülését hozta. Alkalmi és alvállalkozói foglalkoztatás az észak-európai országokban is növekszik.

Ellentétek a politika-formálási folyamatokban. Az előző pontok a gazdasági és társadalmi érdekek jelentőségét hangsúlyozzák, illetve azt, hogy az állam miként próbálja egyensúlyba hozni. A migrációs politika formálásához elengedhetetlen az állam szerepének tisztázása a folyamatban. A liberális állam egy az érdekcsoportok közötti működést és tárgyalást elősegítő mechanizmus. Hollifield azzal érvel, hogy az államnak kellene a fő elemző és politika-formáló egységgé válnia.

A jogok jelentősége. Hollifield szerint a jogok jelentősége az a tényező, amely az állam migráció menedzsmentjét korlátozza. Az 1970-es évek Európa repatriációs politikájának legfőbb gátja a családok alkotmányos védelme és a bíróságok joggyakorlata. A migránsok gyakran az európai emberi jogok nyilatkozatát hívják segítségül, amikor európai bírósághoz fordulnak a nemzetek által hozott döntések ellen.

A polgári társadalom jelentősége. Még a liberális nyugati államok is vonakodnak jogokat biztosítani a bevándorlóknak, ezért szükség van nem kormányszervekre (NGO), amelyek a migránsok jogaiért és a diszkrimináció, valamint a rasszizmus ellen harcolnak. Ázsiában még nagyobb a jelentőségük, ahol a politikai rendszer még inkább ellenálló a bevándorlókkal szemben, mint például Japánban vagy Malajziában, ahol ezeknek a szervezeteknek a száma nő.

A jóléti állam. Egyes megfigyelők szerint a jóléti államok kezdik bezárni ajtóikat az újonnan érkezettek előtt, és korlátozzák a hozzáférést a jóléthez, mint például Ausztrália és USA. Mindazonáltal a jóléti állam fogalmából adódóan a többségnek hozzá kell férnie a jóléthez. Helyi szinten a bevándorlók integrációja sokkal hamarabb elkezdődik, mint állami szinten, ahogy az 1980-as években Németországban.

1957-ben a Római Egyezményben az Európai Gazdasági Közösség lefektette a munkaerő szabad áramlásának feltételeit a tagországok között. A tagországokon kívülről érkező beáramlást az EGK nemzeti problémaként kezelte. 1985-ig, a Schengeni Egyezmény aláírásáig az EU-államok különböző módokon reagáltak a migráció kérdésére. Az egyezményt 1995-ben léptette hatályba eleinte Franciaország, Németország és a Benelux államok.

1997-es Amszterdami Egyezmény lefektette a migrációs és menekültügyi alapelveket, személyek szabad mozgásának, vízumoknak a szabályozását az EU külső határainak átlépésekor. Az 1999-es Európai Tanács tamperei ülésén lefektették a migrációs politika 4 alapkövetelményét: hatékony migráció-áramlás-menedzsment; közös európai menekültügyi rendszer; partnerkapcsolat a kibocsátó országokkal; tisztességes eljárás a harmadik országok állampolgáraival. Felismerve azt, hogy a korlátozások önmagukban nem bizonyulnak hatékonynak, 1992-ben az Európai Tanács a migráció okainak megszüntetését célzó intézkedéseket szorgalmazott, mint pl. a béke megőrzése, fegyveres konfliktusok felszámolása, emberi jogok tiszteletben tartása, demokratikus társadalmak létrehozása megfelelő feltételek között, liberális kereskedelmi politika a gazdasági feltételek javítására. Ezt a megközelítést, pl. a volt Jugoszlávia háborúi elől menekülők is megerősítették. Ez vezetett olyan kezdeményezésekhez, mint egy korai figyelmeztetési rendszer, konfliktus, prevenció, szomszédos államokkal való együttműködés és konfliktuskövető rendezés. A kétoldalú kereskedelmi és együttműködési egyezményeiben az EU a '90-es évek óta mindig csatolt egy emberi jogokra vonatkozó záradékot, de ezek nem tartalmazták irányelvként a migráció- vagy menedékjog-keresés áramlásának megelőzését.

Az EU az Amszterdami egyezmény alapjain létrehozta a Migrációval és Menekültüggyel Foglalkozó Magasszintű Csoportot (HLWG). A testület tagjai igazság- és belügyminisztériumi tisztviselők, valamint külügyi, biztonsági és gazdasági szakemberek voltak. A HLWG a migráció okának megszüntetését célzó akciótervet dolgozott ki az egyes országok számára. A HLWG több problémával is szembesült. Az NGO-k kritizálták abban, hogy nem lép fel hatékonyan az emberi jogokat sértő, kibocsátó országokban, pl. Irakban. Másodszor, az együttműködési elv ellenére az akcióterv nem nyugodott az érintett ország kormányával előzetesen folytatott kimerítő konzultáción. Egy másik kritika szerint nem elégséges az NGO-kal és az EU-tagországokkal való együttműködés, noha nemzetközi szervezetekkel, Vöröskereszt, ENSZ stb. jónak volt mondható. A kidolgozott javaslatok, illetve ajánlások annyira ködösek és általánosak voltak, hogy eredményeképpen az akcióterv nem tudhatta az emberi jogok megsértését, illetve a kikényszerített migráció okát felszámolni.

2002-ben az Európai Tanács ülésén a spanyol és a brit miniszterelnökök javaslatot tettek, hogy az együttműködési megállapodásokat a kibocsátó országokkal kössék a be nem fogadott menekültek és az illegális bevándorlók visszafogadásához. A sevillai ülés nem fogadta el ezeket a javaslatokat, de a visszafogadási egyezményeket az egyik legfontosabb eszköznek tartotta.

Általában szólva az EU retorikájában és tetteiben ellentét mutatkozik. Az 1992 óta sorozatosan deklarált átfogó szükség egységes politika kialakítására ellenére valójában nagyon keveset tett az illegális vagy kényszerű bevándorlás okainak felszámolására. Mindazonáltal ennek hiánya egy alapvető érdekellentétnek köszönhető. A gazdasági és kényszerű migráció az észak és dél közti gazdasági, társadalmi, biztonsági és emberi jogi különbségeknek köszönhető. Nagyon is valószínű tehát, hogy a legfontosabb erőfeszítéseknek az illegális bevándorlók áradatának megállítására gyakorlatilag semmilyen direkt kapcsolata nem lenne magával a migrációs folyamattal. Egy Oxfam-jelentés szerint a kereskedelmi korlátozások a fejlődő országoknak évente kb. 100 milliárd USD-ba kerül, kétszer annyiba, mint amennyit segélyként kapnak. Az EU szabadkereskedelmi politikája a fejlődő országokkal a gyakorlatban nem valósul meg, mivel egyfelől szabad bebocsátást kér az áru- és szolgáltatás piacra az ilyen országokban, másfelől saját piacait korlátozásokkal védi. Fontos lenne elemezni az érdekellentéteket a politikaformáló tényezők között az EU-n belül és azok tagállamain belül is. És végül kulcskérdés, hogy az EU lakossága hajlandó-e elfogadni azt a nagymértékű változtatást, mely a globális egyenlőtlenség megszüntetését célozná, és hogy az EU tagállamainak politikai testületei képesek-e alapvető változtatásokat végrehajtó intézkedéseket hozni.

A nemzetközi migrációt mozgató erők rendkívül összetettek, és mélyen beágyazódtak az általános társadalmi működés folyamataiba. Továbbá interakcióban vannak a politikaformálás és -alkalmazás szintén nagyon komplex erőivel, így nem meglepő, hogy az eredmények gyakran nagyon szegényesek, maga a politika ellentmondásos, szűk területet érint, és nem várt következményei lehetnek. A tényezők komplexitása bármilyen általános működési elv vagy teória felállítását végrehajthatatlanná teszi. Ezért a társadalomtudósok számára azt érdemes vizsgálni, hogy egyes specifikus folyamatokban ezek a tényezők milyen interakcióban vannak egymással. A jelenkori migráció egy társadalmi folyamat, amelynek saját dinamikája van. Ezt 3 fő elvben lehet összefoglalni: a migrációt beindító tényezők fontossága, a migrációs folyamatok önfenntartása, amikor már beindultak, és mind a kibocsátó, mind a célország strukturális függésének megjelenése.

Az észak-dél kapcsolatoknak a globalizáció jelen fázisában a migráció integrált része, így minden politika kudarcra van ítélve, ha nem a kényszerű és a gazdasági migrációt egyszerre célozza meg. A nemzetközi hálózatok mindaddig alá fogják aknázni a migráció szabályozást, amíg az nemzeti gondolkodáson alapul. Az EU példáján látszik, hogy még a legfejlettebb szupranacionális testületnek is sokat kell fejlődnie ennek leküzdésére. A migrációs folyamatok megértését, valamint a transznacionális faktorokat össze kell kötni a szupranacionális testületek politikaképzésével. Sok kudarc vagy nem várt mellékhatás forrása, hogy a politikai körforgás alapvetően rövid távú, gyakran választási periódusokra oszlik, míg a migráció folyamata mindig hosszú távú.

Végezetül fontos felismerni, hogy a meghirdetett állami irányelvek gyakran félrevezetők, mivel fent kell tartaniuk a legitimitást, és nem hajlandók szembenézni a korábbi politikai kudarcokkal. A politikusok általában azt hangoztatják, hogy ezeknek, a dokumentumok nélküli munkavállalóknak a kizárása gyakorlatban a kiskapukon történő beengedésüket jelentené, amivel még kiszolgáltatottabbá válnak, ez pedig olybá tekinthető, hogy egy transznacionális munkásosztály jön létre, amely nemcsak etnikumában, képzettségében, de jogi státusában is különbözik. Ebben a kontextusban az észak-dél kapcsolatok és a migráció szabályozása az egyenlőtlenség fenntartása. Akkor, amikor a központi elvek az egyenlőtlenség csökkentését fogják célozni, válik majd a migráció-szabályozás sikeressé és fölöslegessé.