Külföldiek, honosítás és integráció: milyenek az európai uniós polgárság kilátásai a jövőben?

Green, Simon: Ausländer, Einbürgerung und Integration: Zukunftsperspektive der europäischen Unionsbürgerschaft? Bonn, Zentrum für Europäische Integrationsforschung. 1999. 23. p. (ZEI Discussion Paper C 42.)

Az állampolgárság és az állami hovatartozás (illetőség) fogalmáról újabban fellángolt a vita az európai uniós tagság kapcsán. A két fogalom különválasztása a francia szóhasználatban a forradalom idejére megy vissza, az angolban pedig a gyarmatbirodalom korára. Németországban a két fogalom használata a két német állam egymás mellett élésének a sajátos fejezetét képezte. Az Európai Unióval kapcsolatban a bevándorlás eseteiben merült fel, illetve képezte vita tárgyát: 1995-ben mintegy 18 millió külföldi élt az EU tagállamaiban, ami az összlakosságnak közel 5%-t jelentette. Mindez indokolttá teszi az állampolgárság és a tartózkodási jog fogalmának újragondolását és nemzetközi jogi rendezését.

Az állampolgári jog meghatározását az igen különböző nemzetdefiníciók nem könnyítik meg. Viszont az 1980 után, több országban bevezetett reformok lassan egységes európai honosítási modell kialakulását jelzik.

A származás elvét (jus sanguinis) mind a 15 uniós országban elfogadják az állam-polgárság alapjául. Több ország vagy a születés helyének elvét (jus soli) követi, vagy más honosítási lehetőséget tart fenn fiatalkorú külföldiek részére. Egyes országok a kettő valami-féle ötvözetét használják (1990 óta Franciaország, Spanyolország, Belgium), máshol megtart-ható az eredeti állampolgárság (Olaszország, Hollandia, Portugália).

A francia hagyomány a bevándorlók önkéntes asszimilációjában látja a megoldást (klasszikus nemzetállam elképzelés), a német felfogás ellenben népi-etnikai azonosság alap-ján áll (mint afféle "megkésett nemzet"), ezért óvatosan bánik a bevándorlók honosításával. Az egykori Szovjetunióból kivándorolt németek az alkotmány szerint is németnek számí-tanak, az országban született vendégmunkás nemzedékek "integrálása" az állampolgárságba azonban vontatottan halad. Az angol nemzetértelmezés korábban expanzív volt, 1946 után azonban fokozatosan beszűkült (elsősorban a Karib-tenger térségéből és az indiai szubkonti-nensről bevándoroltakkal szemben). A brit állampolgárság "többosztályú", a jus sanguinis a fő szervező elv, mellette azonban bevezették a British Cityzen fogalmát is. A bevándorlás, a menedékjog és az állampolgárság megadása azonban szigorú szabályozás alatt áll.

Olaszország és Írország "klasszikus kivándorló ország" szerepe lassan megfordul, bevándorlási cél-országgá váltak, sőt legújabban Spanyolországban is növekszik a külföldiek száma.

Az állampolgári jogok alkotóelemei között T. H. Marshall megkülönbözteti a polgári jogokat, a politikai jogokat és a szociális jogokat. A jogok és kötelességek összefonódása nyomán az európai állami illetőség klasszikus hagyománya a következő sajátosságokra épül: egyenlő (nincs minőségi fokozat a tagságon belül), szent (önmagában való érték, amelyet nem lehet profán célokra használni), nemzeti (valamilyen nemzeti homogenitáson alapul), demokratikus (teljes politikai jogkört biztosít), egyszeri (csak egyetlen állampolgárság nyerhető), értékes (szubjektív és objektív előnyöket hordoz).

Az állampolgárság és a tartózkodási lehetőség új szemléletű, szabadabb kezelése 1957-tel, az EU gazdasági integrációjával kezdődött, amelynek a munkaerőpiac célszerű alakítása állt a középpontjában. A 8. cikkely szerint: aki az EU-tagországok bármelyikének az állam-polgára, az egyúttal az EU-nak is állampolgára, joga van a tagországok bármelyikében tartóz-kodni és letelepedni, aktív és passzív módon élni helyhatósági és európai ügyekre érvényes választójogával, a konzuli és diplomáciai védelmet igénybe venni olyan harmadik ország jogi megkeresésével szemben, amelynek nincs saját képviselete, előterjesztési joggal élni az Európa Parlament és az EU polgárjogi szervei felé.

Mindezek a jogok azonban eredetileg csak a munkavállalókra vonatkoztak, kiterjesz-tésükre csak az EU-szerződés életbe lépése után került sor, így az európai állampolgárság a polgári és a szociális jogok mellett a politikai jogokat is biztosította. Nem szabad azonban az uniós jogokat a szükségesnél nagyobbra értékelni, hiszen csak az EU-tagországok állam-polgáraira vonatkoznak, csak az általánosan elfogadott jogokra terjed ki a hatályuk, nem kívánják az egyes államok sajátos jogait az EU jogaival harmóniába hozni.

Az uniós jogok intézménye nem is váltott ki osztatlanul kedvező visszhangot, hiszen ezek a jogok bizonyos egyenlőtlenséget tesznek lehetővé (pl. az Angliában, külföldi szülőktől született gyermek automatikusan uniós állampolgárságot kap, a Németországban született viszont nem), másrészt "fentről diktált" nemzetfölöttiséget teremtenek, amelyek általános legitimitása azonban hiányzik. Az uniós polgárság nem valamely néphez tartozásról beszél, hanem a polgárok jogairól, így a pontos vonatkozási kör homályos marad. Mivel mintegy hat millió EU-polgár nem származási országában található, ez a körülmény óriási hatással van az életükre, miközben "harmadik országból" további 12 millió lakos tartózkodik az EU tagállamaiban.

Miért nem lehet az európai országok állampolgárságát olyan egységes formára hozni, amely az EU-polgárokat kifelé "reprezentálja"? A szerződés ugyan expressis verbis ilyen értelemben nyilatkozik, mégis adódnak az egységes megvalósítást gátló körülmények.

Az EU-tagországok belügyi és igazságügyi politikájával karöltve az egységes honosítási politikát is ki kell dolgozni, ami a bevándorlási és a menedékjog végleges (megnyugtató), harmóniába hozását jelenti az állampolgári joggal, jelenleg ugyanis tagországonként különböznek a "szigorú előírások". Másrészt: minél jobban működik az egységes munkaerőpiac, és a munkavállaló minél szabadabban választja meg tartózkodási helyét, annál gyakrabban él a lehetőséggel, hogy választási jogát másik EU-tagállamban gyakorolja ahelyett, hogy az állampolgárság megszerzésének időrabló procedúráját végigjárná.

Az úgynevezett "demokratikus deficit" az európai integráció ismert és gyakran felpanaszolt jelensége, az állampolgárság egységesítése irányába tett lépések ezt a panaszt akarják csökkenteni, elsősorban "szupranacionális szinten".

És ha az idők folyamán az uniós állampolgárság létrejön, vajon milyen előírásokat fog tartalmazni? Vajon megkívánja-e az aktív társadalmi integrálódást, amit a franciák így fogalmaznak meg: "Európainak lenni, azt ki kell érdemelni!" Mert, ha "igen" a válasz, akkor a további kérdés így hangzik: Mit is jelent németnek (angolnak, franciának) lenni? Az európai azonosságot - a tagok közösségén és a parlamenti, piacgazdasági demokrácián túl - még nehezebb meghatározni. Ha Európát "keresztény nyugat" néven nevezzük, fennáll a veszély, hogy különböző vallási irányzatok elutasítják, ha viszont jóléti államcsoportosulásnak tekintjük, ez magán az EU-n belül jelent értékcsökkenést. Gondot okoz továbbá az EU tizenegy hivatalos nyelve is.

De Európa földrajzi egysége ugyanúgy nem tekinthető döntő érvnek (Törökország), mint klimatikus vagy stratégiai egysége (Portugália vagy Finnország helyzete). De más-más gazdasági és szociális probléma szorítja az egyes tagállamokat, mindez a közös európai integritás ellenében hat. A munkanélküliség ténye az EU legnagyobb kihívásai közé tartozik, 1997-ben átlagosan 11% fölött volt a munkanélküliségi ráta ,és sehol nem került 5% alá (csak Luxemburgban). A harmadik országból érkezettek között még nagyobb arányú a munka-nélküliség, mint az EU-tagállamok polgárai között.

Az egységes és kielégítő állampolgári jog kialakítása még akár 20-30 évet is igénybe vehet, ez egyúttal a klasszikus értelemben használt "külföldi" fogalmát is kiküszöböli. A további bevándorlást az EU területére szigorúan ellenőrizni kell, ha illegális, megszüntetni. A tagállamok bármelyikében felnövő fiataloknak (harmadik országbeli szülők gyermekeinek) meg kell adni az állampolgárságot, hogy az EU-t a sajátjuknak érezzék. Három éves helyben tartózkodás után a helyhatósági választójogot a külföldieknek is biztosítani kell, függetlenül az állampolgárságtól. A választójog megadása jelentsen korlátlan idejű tartózkodási engedélyt. A kettős (többes) állampolgárság intézménye is szükségesnek tűnik, "az osztatlan lojalitás valamely ország iránt aligha felel meg mobilizált világunknak" - állítja tanulmányában az Európai Integrációkutatási Központ (Bonn) 28 éves angliai születésű lektora.

fordította: Lukács János

Vissza