I.

Sokasodnak azok a konferenciák, tanulmányok és politikusi elemzések, amelyek az ún. schengeni problémakörrel foglalkoznak. E dolgozat kísérletet tesz arra, hogy röviden összefoglalja azokat a nemzetközi jogi és európajogi koordinátákat, amelyekkel az ún. schengeni együttműködés kapcsán szembesül hazánk és magyarságunk.

Schengen neve a határokon túli magyarság számára egyre ijesztőbben cseng. Határon túli nemzettársaink szinte tasztrófaként élik meg az Európai Unió ezredfordulós átalakulásához kötődő határrendészeti együttműködés közeledését. A rendszerváltozás után gyakorlatilag akadálytalanná vált magyar-magyar kapcsolatokat a közös európai vízumpolitika fenyegetőnek érzett közeledése elbizonytalanítja. E bizonytalanság ellentétpárja annak a sikernek, hogy Magyarország Csehországgal, Lengyelországgal és Szlovéniával együtt abba a csoportba került, amellyel 1998-ban megindultak az érdemi csatlakozási tárgyalásokat előkészítő megbeszélések.

A magyar tárgyalási pozíciókról kibontakozott 1998-as tavaszi viták, az ún. három prioritás harmóniájának 1994-1998 közötti megingása, az "európai integráció követelményei" címke túlzott használata miatti frusztráció azzal is járt, hogy mind több ponton vált érzékennyé a határokon belüli és túli magyarság bizonyos kérdésekre: a határokon belül erre a földtulajdon, rajtuk túl pedig Schengen a példa.

Az eredetileg az Európai Közösségek egyes tagállamaira vonatkozó 1985. június 14-i schengeni megállapodás előbb az 1990. június 19-i schengeni egyezménnyel egészült ki, , majd a maastrichti szerződés eufóriájában megkezdte menetelését abba az irányba, hogy a közösségi jog elsődleges jogforrásává váljék. Az eredeti prioritások is megváltoztak: az áruk mozgásának megkönnyítését szolgáló 1985-ös filozófia 1990-re már átadta a helyét a beutazási, idegenrendészeti, menekültügyi együttműködésnek. Így felettébb részletesen szabályozza a belépést, a különböző vízumfajtákat s azok egységesítésének célját.

A maastrichti szerződés "megnyitja az utat a "közös érdekű kérdések" közösségiesítése előtt (...) az igazságügy és a belügy területén. A 100/C cikk előírja a tagállamok vízumpolitikájának közelítését, mivel a Tanács egyhangú döntése ( 1996-tól: minősített többséggel) meghatározhatja azoknak a harmadik államoknak a listáját, amelyeknek az állampolgárai csak vízummal léphetnek a közösség területére."

A K/1 cikk az alábbiakat mondja ki:

"Az Unió céljainak - ideértve mindenekelőtt a személyek szabad mozgását - megvalósítása érdekében és nem érintve az Európai Közösség hatásköreit, a tagállamok az alábbi területeket kezelik közös érdekű kérdés gyanánt:

1°a menekültpolitikát,

2°a tagállamok külső határainak a személyek általi átlépését és az átlépés ellenőrzésének gyakorlását szabályozó elveket,

3°a bevándorlási politikát és a harmadik államok polgárai irányába folytatandó politikát:

a) harmadik államok polgárainak belépését és közlekedését a tagállamok területén,

b) a harmadik államok polgárainak a tagállamok területén való tartózkodásának feltételeit ideértve a családegyesítést és a munkavállalást,

c) A harmadik államok polgárainak a tagállamok területét érintő illegális bevándorlása, tartózkodása és munkavállalása elleni harcot;

(...)"

K/ 2 cikk pedig így fogalmaz:

"1. A K 1 cikkben érintett kérdések az 1950. november 4-i Emberi Jogok Európai Egyezményének és az 1951. július 28-i menekültügyi egyezménynek a tiszteletben tartásával fognak kezeltetni, figyelembe véve a tagállamoknak a politikai okokból üldözöttek számára nyújtott védelmét.

2. A jelen cím nem érinti azokat a felelősségeket, amelyek a közrend fenntartása és a belbiztonság védelme területén hárulnak a tagállamokra."

Az 1996-1997 között tartott kormányközi konferencia zádódokumentuma az 1997. június 18-iki vérszegény amszterdami egyezmény a schengeni megállapodásokat "mintha" bevinné a közösségi jogi anyagba. Azért indokolt ez a feltételes megfogalmazás, mivel az amszterdami rendelkezések hatálybalépésük után lehetővé teszik, hogy a közösségi jog klaszikus döntéshozatali szabályai szerint történjék a szabályozás. (Emiatt azt is le kell szögezni, hogy jogilag egyelőre még semmiképpen sem minősül Schengen a közösségi hozomány, az acquis communautaire részének.)

Mit is ír elő a vízumrendszer vonatkozásában az amszterdami szerződés?

Nagy részletességgel a következőket:

73/I cikk

"A szabadság, a biztonság és az igazságosság térségének fokozatos megvalósítása érdekében a Tanács meghozza:

a) az amszterdami szerződés hatálybalépését követő 5 év múlva - a 7/A cikknek megfelelő szabad személyforgalmat biztosítva - (...) a 73/J(2,3) és 73/K cikkeknek megfelő intézkedéseket

73/J cikk

A Tanács a 73/O cikknek megfelelő eljárással az amszterdami szerződés hatálybalépését követő 5 év elteltével meghozza

1) a 7/A cikknek megfelelően az akár uniós, akár harmadik állam polgárságát viselő személyeknek a belső határokon való áthaladása ellenőrzésének megszüntetését biztosító intézkedéseket;

2)a tagállamok külső határain való áthaladására vonatkozó intézkedéseket, amelyek rögzítik:

a) azokat a normákat és részletszabályokat, amelyekhez a tagállamoknak alkalmazkodniuk kell, hogy megvalósítsák a külső határok személyi ellenőrzését;

b) a maximálisan 3 hónapi tartózkodást rendező vízumokra vonatkozó szabályokat, nevezetesen:

i) azoknak a harmadik országoknak a listáját, amelyek polgárai vízumkötelezettek a külső határok tekintetében, és azokét az országokét, amelyek polgárai ez alól mentesek;

ii) a vízumkiállítás feltételeit és eljárásait a tagállamokban;

III) egy vízum modelltípust;

iv) az egységes vízumszabályokat;

3) azokat az intézkedéseket, amelyek rögzítik mindazon feltételeket, amelyek mellett harmadik államok polgárai szabadon közlekedhetnek a tagállamok területén, maximálisan 3 hónapig.

73/K cikk

A Tanács az amszterdami szerződés hatálybalépését követő 5 év múlva a 73/O cikkben foglalt eljárásnak megfelelően meghozza (...)

3) a bevándorlási politikára vonatkozó intézkedéseket az alábbi területeken:

a) a belépés és tartózkodás feltételei valamint a hosszútávra szóló vízumok és tartózkodási engedélyek (ideértve a családegyesítés céljára szolgálókat is) kiállítási szabályai;

b) az illegális bevándorlás és illegális tartózkodás /szabályai/ ideértve az illegálisan tartózkodók hazajuttatását is;

4) a harmadik államok valamely tagállamban jogszerűen tartózkodó polgárainak a többi tagállamban való tartózkodásának jogait rögzítő szabályok s azok a feltételek, amelyek mellett ők ezeket [a jogokat] gyakorolhatják.

A Tanács által a 3) és 4) pontok értelmében elfogadott intézkedések nem akadályoznak meg egy tagállamot, hogy fenntartson vagy bevezessen az érintett területeken olyan nemzeti szabályokat, amelyek összeegyeztethetőek a jelen szerződéssel és a nemzetközi megállapodásokkal.

A fenti (...) 3-a) és 4) pontok alatti intézkedések nem esnek a szóbanforgó 5 éves időtűzés alá.

73/O cikk

1) Az amszterdami szerződés hatálybalépését követő 5 év során a Tanács a Bizottság javaslatára vagy egy tagállam kezdeményezésére és az Európa Parlamenttel konzultálva egyhangúan dönt.

2) Ezután az 5 év után:

- súlyozott szavazás,

- (...) [bizonyos esetekben] egyhangú

3) A fenti 1)§ és 2) §-tól eltérően, a 73/J -2-b-i és iii az amszterdami szerződés hatálybalépése után a Tanács a Bizottság javaslatáról az Európa Parlamenttel történt konzultáció után minősített többséggel dönt.

73/Q cikk

Magyarországnak alapvető érdeke, hogy a magyarlakta szomszédos országok a vízummentes listára kerüljenek, illetve ott maradjanak. Szlovákia eddig is a vízummentességet élvezők körébe tartozott, és az 1998. őszi kormányváltozás nyomán nyilvánvalóan garantálódott ez a státusz: a szlovákiai cigányság meghökkentően nagy csoportjainak Angliába illetve Kanadába érkezése s politikai menekültjog iránti folyamodása nyomán felbolydult közhangulatban a vízumoztatás visszaállításának felvetése olyan brit javaslat volt, amely nem kapott európai uniós támogatást.

Talán Romániának is van esélye arra, hogy e kategóriába kerüljön, nekünk pedig érdekünk, hogy amennyiben kialakul a közös vízumrendszer, ez az ország se maradjon ki a vízummentes kategóriából. essen. Ez ugyanúgy érdeke Romániának is. Itt látványosan lehet demonstrálni, hogy Magyarország külügyi téren támogatást nyújt a román integrációs politikához. A Magyarországba való beléptetés feltételein ez a román állampolgárok esetében a jelenlegihez képest semmit sem változtatna.

A schengeni menetrend értelmében azonban hamarosan és nélkülünk fog eldőlni, mégpedig minősített többséggel, a vízumköteles államok listája. Kérdés, hogy Románia rajta lesz-e? Az EU szempontjából bizonyos érvek a román vízummentesség mellett, mások ellene szólnak. Mellette szól, hogy ezáltal támogatni lehet az egyre bizonytalankodóbb pozitív belső folyamatokat, ellene viszont az, hogy Romániának olyan megállapodása van Moldáviával, miszerint az ottaniakat kvázi saját állampolgárként kezeli a határokon átnyuló együttműködés, munkavállalás stb. tekintetében. Így az EU attól tarthat, hogy az amúgy is népes Románia a moldáviai lakossággal megnövekedve öntené el az EU munkaerőpiacát. A másik hasonló érv, hogy Románia vízummentesítése precedensül szolgálna Ukrajna számára is, s ennek következtében kezelhetetlen mennyiségű embertömeg jelenne meg a schengeni határokon.

A magyar álláspont egyes elemei az illetékesek által eltérő fogadtatásban részesülhetnek. Míg Magyarország hitelesen tudja közvetíteni a román vízummentesítési igényeket a 2 millió magyar miatt, kevésbé lesz meggyőző, amikor 150-200 ezer magyar érdekei alapján az ukrán vízummentesség fontosságát hangsúlyozza. Ukrajnának, Szerbiának középtávon semmi esélye sincs a vízummentes listára való felkerülésre, és Horvátország esetében is halványak a remények.

Magyarország mint nem tagállam, nyilvánvalóan nem tud meghatározó szerepet játszani sem a vízummentes lista, sem a mintavízum elkészítésében. Amennyiben valóban eljut az Unió az amszterdami szerződés hatálybaléptetéséig, majd az európai vízum koncepcionális kérdéseinek eldöntéséig, magyar szempontból a következők lehetnek a logikai kiindulópontok:

- Azon országok vonatkozásában, ahol külön megállapodás biztosítja az útlevélmentességet, a kishatárforgalmat vagy a vízummentességet, ezek hatályának fennállta alatt államunkat kötelezettségek terhelik. Így a schengeni vízumlista elfogadása esetében e szerződéseket fel kell mondani. Amennyiben határozatlan időre kötötték őket, 30,60,90 napos felmondási idővel felmondhatók. Az Európai Unió tárgyaló delegációja nyilvánvalóan azt javasolja majd, hogy éljünk a felmondás jogával. A felmondás azonban jóval nehezebb, ha az ilyen szerződések határozott időre, (pl. 10 évre) szólnak, s így minden további nélkül nem lehetne felmondásukat eszközölni.

- Érvényesíthető lesz-e ránk a schengeni vízumlista EU-csatlakozásunk előtt? Az érvényesíthetőség sem a nemzetközi jogból, sem a közösségi jogból nem következik, az EU vízumlistája számunkra res inter alios acta, azaz bennünket nem kötelez semmire. Az ugyanakkor nyilvánvaló, hogy nem tekinthetünk el attól, hogy melyek e lista tartalmi elemei, mivel a csatlakozás után számunkra ez már a hozomány, az acquis communautaire része lesz. Minden olyan törekvés az EU részéről, hogy a rendszerbe szálljunk be "érettségünket bizonyítandó stb." már EU tagságunk előtt, ütközik érdekeinkkel s ezért a csatlakozási tárgyalások során az előre hozott vállalás elől ki kell térni.

- A csatlakozási tárgyalásokon a magyar érdek lesz a schengeni szabályok érvényesíthetőségének időbeli elhúzására való törekvés, a derogáció kieszközlése. Mivel a legnagyobb magyar kisebbséget magában foglaló Románia a második körbe, azok közé tartozik, amelyek a felvételéről a körülmények megfelelő alakulása esetén "belátható időn belül" megkezdhetők a tárgyalások; a derogáció igénylése egyáltalán nem szentségtörés és egyáltalán nem abszurd módon hosszú időszakra vonatkozik. Horvátország, Szerbia és Ukrajna esetében ez lényegesen bonyolultabb és nehezebben ütemezhető kérdés.

- A schengeni vízumlista és a vízumgyakorlat működtetésébe való - remélhetően legkorábban az EU-tagsággal együtt történő - kényszerű belépési kötelezettség esetén is maradnak bizonyos, a schengeni, maastrichti, amszterdami dokumentumokban is rögzített fogódzók ahhoz, hogy egyes speciális magyar érdekeket érvényesítsünk. Az ugyanakkor korántsem egyértelmű, hogy a schengeni, maastrichti, amszterdami szabályok valóban a ma ismert formában fognak-e átkerülni az EU vízumrendszerbe. Így például kérdés, hogy a schengeni egyezmény tételes jogi szabályként vagy csak történeti előzményként fog-e bekerülni a majdani EU-szabálykomplexumba.

a) Schengen szerinti fogódzók:

Ismeretes, hogy maga Schengen is "párhuzamos rendszerekkel" számol, igaz, köztük egy dominánssal, de semmi esetre sem egy homogén rendszerrel. A schengeni szerződés 9. cikke erre elvi lehetőséget nyújt, de csak "kivételesen/exceptionally" és "alapvető államérdekből/for overriding reasons of national policy". Ami köznapi értelmezésben a határokon túli magyarok vezérkara számára nyújtott kivételes elbánás megőrzését jelenti, de tömegeket nem érinthet. A kivételnek ugyanakkor ellentétele is van: az így beengedett személy viszont az EU többi tagállamának területére nem léphet be, azaz ebben az esetben benn is vagyunk Schengenben, meg nem is: nyugati határainkon az ellenőrzést éppen, hogy fokoznunk kell.

A schengeni 14. cikk utal az egyes érintett országokra korlátozott érvényességű útlevelekre azaz a rendszerváltás előtti években használt zöld és piros útlevél újjáteremtése Romániában, Szerbiában, akár a kishatárforgalom, akár az ország teljes területét érintő látogatás címén is elképzelhető. A határrendészet szempontjából ennek ugyanaz a következménye, mint az előbbi esetben, azaz nyugati határunkon működtetni kell a schengeni kontrollt.

Az amszterdami szerződés maga is utal rá, hogy a hatályos nemzetközi szerződések szabályai alkalmazási eltérésekkel járhatnak, ami a vizummentességi egyezményeink évekre szóló kifuttatására adhat módot, feltéve, hogy közben azok felmondása az érintett államok egyetértése alapján technikailag megnehezül, illetve a szerződés határozott idejűvé válik.

A fentiek alapján az alábbiakban összegzem azokat a koordinátákat, amelyek megítélésem szerint a schengeni árnyékban vonatkoztathatók a magyar-magyar kapcsolatokra és EU-integrációs politikánkra:

1) A schengeni típusú együttműködés fejlődése a közvetlenül előttünk álló években nem esik egybe a magyar érdekekkel, azaz nekünk az a jó, ha minél lassabban valósul meg.

2) A schengeni együttműködés azonban valószínüleg előrehalad, és a vízumlista, a mintavízum tekintetében megszületik a döntés, éspedig értelemszerűen nélkülünk és minősített többséggel.

3) Magyarországnak és a magyarságnak az az érdeke, hogy az érintett szomszéd országok maradjanak benn, illetve kerüljenek át a vízummentes kategóriába s ebben a magyar-román érdek teljesen egybeesik.

4) Amennyiben magyar szempontból fontos állam vízumköteles lesz illetve marad, Magyarországnak nem érdeke a schengeni szabályok csatlakozás előtti érvényesítésének felvállalása. Semmi akadálya nincs azonban annak, hogy nem szomszédos állammal szemben ne fogadhatnánk el a schengeni vízumlistát.

5) A csatlakozási tárgyalások során a tulajdonképpen európai szinten is ismert speciális magyarság -helyzetet és érdekeket jelezni kell, és érvényesítésére kell törekedni. Az általánostól eltérő elbánás lehetőségére az schengeni, maastrichti és amszterdami szerződésekben több cikk is utal.

6) A különleges elbánás "ára": Magyarországnak az EU többi tagállamával érintkező határait, jóllehet azok "belső határok", schengeni külső határokként kell működtetnie, ennek minden személyzeti és adminisztratív költségével. Ennek költségeit, infrastrukturális hátterét fel kell mérni és elő kell készíteni.

7) A tárgyalások közben eljön az a pillanat, amikor az EU tárgyaló delegáció hangsúlyozottan közli, hogy a schengeni együttműködés elfogadásával való ideiglenes szembehelyezkedés, az 5-10-15 éves derogációhoz való ragaszkodás hátráltathatja a magyar felvételi tárgyalás ütemezését. Amint bizonyossá válik, hogy ez a tárgyalási taktikán túlmutató figyelmeztetés, a magyar diplomáciának készen kell állnia arra, hogy az alkotmány, a nemzetközi jog és a nemzetpolitika követelményeinek megfelelően felelős döntést hozzon.