Kül-Világ, a nemzetközi kapcsolatok folyóirata 2005/1. sz - NYERS HTML keresés céljára

II. évfolyam 2005/1.

TANULMÁNY

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

Az elmúlt év botrányos világpolitikai eseményei nyilvánvalóvá tették az ENSZ reformjának halaszthatatlanságát. Jelen tanulmány szerzője az intézményi reform egyik kulcsfontosságú és igen aktuális kérdését, a Biztonsági Tanács átalakítását veszi górcső alá. A Tanáccsal szemben elhangzó bírálatok tárgyalása során, a tanulmány kitér a demokratikusság, a reprezentativitás, az átláthatóság, a legitimitás és a hatékonyság kérdéseire, valamint a formális és informális reformok közötti elengedhetetlen különbségtétel problematikájára.

A szerző a reformjavaslatok rendszerező áttekintését a Tanács összetételével kapcsolatos javaslatok elemzésével kezdi. Vizsgálja az állandó és a nem állandó tagokat érintő, illetve a harmadik kategória kialakítását célzó elgondolásokat, továbbá a totális átalakítás lehetőségét. A döntéshozatal -ezen belül a vétójog jövője - a Biztonsági Tanács reformjának másik kulcskérdése, ezért a tanulmány külön figyelmet szentel az említett jogintézmény megszüntetésére és módosítására irányuló javaslatok vizsgálatára. A javaslatok rendszerezését követő befejező részben, a szerző - a történelmi tapasztalatokat és a legújabb fejleményeket figyelembe véve - megkísérel reális értékelést adni a reform esélyeiről.

Bevezető

Szűkülő világunkban egyre nyilvánvalóbbá válik, hogy bizonyos jelenségek kezelésére az államok önmagukban már nem képesek. A közös problémák közös megoldásokat igényelnek, ehhez pedig elengedhetetlen a hatékony nemzetközi intézmények léte. Nem véletlen tehát, hogy sokan tartják kívánatosnak a legjelent ősebb nemzetközi fórum, az Egyesült Nemzetek Szervezetének (ENSZ) reformját. A világpolitika szerepl ői felismerték azt, hogy a szervezet sokféle területen megmutatkozó tevékenysége, azok sikere vagy kudarca, komolyan befolyásolhatja további életünk alakulását, hiszen ha az egyre szaporodó, globális összefogást igénylő problémák (pl. HIV/AIDS terjedése, menekülthullámok, terrorizmus, vízkészletek

Turbék Zoltán 2005-ben végzett az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán. Hollandiai és svájci egyetemeken, valamint az ENSZ genfi központjában folytatott nemzetközi jogi tanulmányokat. Sza kdolgozatát az ENSZ

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

csökkenése, globális felmelegedés) kezeletlenül maradnak, el őbb-utóbb közvetlenül az egyén életében is kifejtik negatív hatásukat.

Az ENSZ reformja kapcsán leggyakrabban a Biztonsági Tanács (BT) átalakításának szükségességét hangsúlyozzák a témával foglalkozók. Ennek oka érthet ő, hiszen a nemzetközi béke és biztonság fenntartásában a központi szerepet a BT -nek szánták az "alapító atyák". A BT átalakítása körüli vita azonban nem új keletű. A Biztonsági Tanács reformját célzó javaslatok vizsgálata során könnyen megállapíthatjuk, hogy az err ől folytatott vitának voltak intenzív (pl. 1960-as évek; 1970-es évek vége; 1980-as évek végétől a 1990-es évek elejéig; 1990-es évek közepe; 2003-2005) és kevésbé intenzív időszakai.

Demokratikusság

Egy olyan világban, melyben az államok jelent ős része demokratikus, vagy legalábbis annak vallja magát, szinte törvényszerű, hogy megerősödnek azok a hangok, melyek a nemzetközi szervezetek demokratizálását követelik. Ez az igény természetesen az ENSZ szervezete kapcsán is felmerült. Sőt sokan a reform legfőbb céljának a világszervezet demokratikusabbá tételét tartják.

Arra a kérdésre, hogy mi a demokratikusság, hogyan épül fel egy demokratikus szervezet, és ez mennyiben érintené a Biztonsági Tanács fel építését és döntéshozatali mechanizmusát, sokféle, egyenként elfogadható, egymással nehezen összeegyeztethet ő válasz adható. Nem mindegy, hogy a demokráciáról, mint az emberek által gyakorolt uralomról vagy az államok szuverén egyenlőségéről beszélünk. Másképp fogalmazva: az elvárások milyensége attól függ, hogy az embereket vagy az államokat tekintjük a demokrácia alapegységeinek.

A jelenleg hatályos nemzetközi jogszabályok alapján megeshet, hogy Földünk lakosságának töredékét képviselő államok hoznak olyan döntést, mely az ENSZ valamennyi tagállamát kötelezi. Indokolhatóbb lenne -e ennél egy lakosságszám, vagy egyéb szempontok alapján súlyozott szavazási módszer meghonosítása a BT -ben? Elfogadható-e, hogy bizonyos nagyhatalmak több jogosítvánnyal, netán vétójoggal rendelkeznek? Vagy a demokratikus elvárásoknak jobban megfelelne, ha a Tanács is a Közgy ülésen belül már alkalmazott egy állam - egy szavazat módszere alapján működne?

intézményi reformjáról írta. 2001 -ben a tiranai székhelyű Albán Helsinki Bizottság gyakornokaként emberi jogi kérdésekkel foglalkozott.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-34-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

Szoros összefüggés van a demokratikusság és a reprezentativitás (representativeness) elve között, hiszen alapvető demokratikus követelmény az, hogy egy döntés meghozatalakor képviselve legyenek a különböző (különösen a jelentősebb) érdekcsoportok.

A BT összetételének reprezentativitása több szempontból is problémás.

A geopolitikai egyensúly nézőpontjából vizsgálva a BT összetétele nagyon is bírálható. Öt állandó tagja közül három a nyugat-európai és egyéb államok csoportjából1 kerül ki, míg Kína az egyetlen fejlődő országnak tekintett kivétel, a déli félteke országai pedig egyetlen állandó tagsági helyet sem mondhatnak magukénak.

A másik vizsgálati szempont a nemzetközi béke és biztonság fenntartásához való hozzájárulás képessége, amely az ENSZ megalakulásakor az állandó tagság megszerzésének egyik elsődleges előfeltétele volt. Azóta a helyzet igencsak megváltozott, a jelenlegi állandó tagok listája már korántsem tükrözi a tényleges er őviszonyokat.2

A demokratikusság szükségességéb ől indulnak ki azok a kritikusok is, akik a szervezet munkájának, munkamódszereinek átláthatóbbá (transparency) tételét, az ellenőrizhetőség, felelősségre vonhatóság (accountability) javítását, valamint a nyilvánosság (openness) fokozását követelik. Nem szabad elfelejtenünk, hogy a BT az ENSZ teljes tagsága nev ében cselekszik, ezért eleve köteles lenne munkáj át a lehető legátláthatóbb módon3 végezni, legalábbis addig, amíg ez nem gátolja elsődleges feladatának (azaz a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának) ellátását.4

Legitimitás

A Biztonsági Tanács reformját meghatározó másik alapvet ő igény a Tanács legitimitásának erősítése.5 A legitimitás fogalmát6 legalább olyan nehéz definiálni, mint a nemzetközi szervezeteken belüli demokratikusság fogalmát.7

1 Western European and Other Group (WEOG). Többek között az USA is ennek a csoportnak a tagja.

2 Russett, Bruce - O'Neill, Barry - Sutteriin, James: Breaking the Security Council Restructuring Lógjam in: Global Governance 2, No. 1., January/April 1996, pp. 67-68.

3 A témát vizsgáló Ingó Winkelmann megkülönbözteti egymástól az általános (generál transparency - azaz az összes ENSZ tag tájékoztatását a Tanács munkájáról), individuális (individual transparency - a különösen érintett államok bevonását a döntéshozatal folyamataiba), és a kollektív (coWective transparency - a fokozottabb együttműködést az érdekelt tagállamokkal, pl. a troop-contributing countries (TCC) vagy az egyes államokkal szemben bevezetett szankciók által érintett harmadik országok) transzparenciát. Winkelmann, Ingó: Bringing the Security Council intő the New Era - Recent Development in the Discussion on the Reform of the Security Council in: Frowein, Jochen A. -Wolfrum, Rüdiger (eds.): MaxPlanck Yearbook of the UN Law, Kluwer Law International, Vol. 1., 1997, pp. 51 -56.

4 Bailey, Sydney D. - Daws, Sam: The Procedure ofthe Security Council 3rd ed., Claredon Press, Oxford University Press, 1998, p. 393.

5 Bővebben Fassbender, Bardo: UN Security Council Reform and the Right ofVető: a Constitutional Perspective, The Hague, Kluwer Law International, 1998, pp. 316 -317.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-35-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

Thomas Franck szerint, a legitimitás olyan tényez ők összessége, melyek befolyásolják a címzettek önkéntes parancsteljesítésre való hajlandóságát.8 Franck szerint ilyen legitimitásnövelő tényező lehet: a határozottság vagy konkrétság;9 a szimbolikus érvényesítés;10 a következetesség;11 valamint a másodlagos normáknak való megfelelés.12

A BT-nek és döntéseinek legitimitását egyre gyakrabban kérdőjelezik meg. Ezen azonban nem szabad meglep ődnünk, hiszen a történelmi tapasztalatokat vagy akár napjaink eseményeit vizsgálva könnyen megállapítható, hogy a fent említett legitimitásnövel ő tényezők a gyakorlatban ritkán érvényesülnek.

Gondoljunk itt az Irakkal kapcsolatos BT-határozatok értelmezése körüli bonyodalmakra; az elvileg minden ENSZ-tagállamot kötelező határozatok be nem tartásának szankció nélkül maradására; a BT és egyéb ENSZ-szervek közötti illetékességi összeütközésekre; az Egyesült Államok által minden egyes alkalommal megvétózott, Izraelt bíráló határozatokra; vagy a Tanács elé kerül ő ügyek nagyhatalmi érdekek által meghatározott, ún. rejtett vétójog {hidden vető)13 eszközével történő szelektálására, melynek következtében többek között a csecsen-kérdés, Tibet, Észak-Írország, Vietnám, a gyarmati háborúk ügye, bizonyos hidegháborús ellentétek, valamint számos egyéb politikailag érzékeny kérdés sosem került megtárgyalásra.

6 James N. Rosenau megkülönbözteti egymástól az ún. tradicionális (traditional) és a "teljesítmény-legitimitást" (performance legitimacy). Történelmi szempontból az első korábbra vezethető vissza. Amit az uralkodó mondott, azt automatikusan, feltétel nélkül végrehajtották. A legitimitásnak e fenti formája id ővel azonban átalakult "teljesítmény-legitimitássá". Ez a következőt jelenti: "Ha te, mint vezető jó teljesítményt nyújtasz, akkor én támogatni foglak és eleget teszek a kívánságaidnak. Azonban ha a teljesítményed nem megfelel ő, akkor elveszíted a támogatásomat." Rosenau, James M.: The Adapta tion of the United Nations to the Turbulent World in: Thakur, Ramesh (ed.): Pást Imperfect, Future UNcertain. The UNatFifty, Macmillan Press, 1998, pp. 181-182.

7 Tadokoro, Masayuki: A Japanese View on Restructuring the Security Council in: Russett, Bruc e (ed.): The Once and Future Security Council, New York, St. Martin's Press, 1997, p. 126.

8 Franck szavaival élve: "factors that affect our willingness to comply voluntarily with commands". Bővebben: "Legitimacy is a property ofa rule or rule -making institution which itselfexerts a puli toward compliance on those addressed normatively because those addressed believe that the rule or institution has come intő being and operates in accordance with generally accepted principles of right process." Franck, Thomas M.: The Power of Legitimacy Among Nations, New York, Oxford University Press, 1990, pp. 50, 150.

9 Determinacy. Minél határozottabb, világosabb, egyértelm űbb egy norma, annál inkább béta rtják.

10 Symbolic validation. Minél nagyobb autoritása van a kibocsátónak, minél több szimbolikus gesztus övezi a norma keletkezését, annál nagyobb súllyal esik latba.

11 Coherence. A hasonlók hasonlóan kezelése, a különbőz ők ésszerű megkülönböztetése megerősíti a jogkövetésre hajlandóságot.

12 Adherence. Igazodás a jogkeletkeztetés, a jogértelmezés, és a vitarendezés másodlagos normáihoz.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-36-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

Hatékonyság

A demokratikusság és a legitimitás mellett leggyakrabban emlegetett igény az el őző kettővel szorosan összefüggő hatékonyságkérdése. Egy hatékonyan működő BT képes pontos információkon alapuló, józan döntések időben történő meghozatalára, melyek végrehajtása is biztosítva van.14 Napjaink valósága ettől azonban távol áll. De hogyan lehet egy szervezet hatékonyságát javítani? Egyesek a munkamódszerek javít ásával, mások a Tanács kibővítésével tartják ezt megvalósíthatónak.

A nyugati államok által hangoztatott nézet szerint egy megnő veit létszámú és esetlegesen több állandó tagot számláló BT -ben bonyolultabb egyeztetésekre és munkaigényesebb döntéshozatali folyamatokra kell számítani. Ezen álláspont hívei szerint tehát egy túlzott kibővítés lassítaná a döntéshozatalt, vagyis lerontaná a BT hatékonyságát.

Eltérő következtetésre jutottak azok, akik szerint a BT reprezentatívabbá tétele inkább javítja a hatékonyságot, hiszen a döntéshozatalban való szélesebb részvétel biztosítaná a testület határozatainak általánosabb elfogadottságát, aza z az egyes döntések végrehajtására való hajlandóságot.

Nincs egységesen elfogadott álláspont abban a kérdésben sem, hogy a vétójog léte mennyiben hat ki a BT működésének effektivitására. Az egyik nézet szerint ellene hat, hiszen lehetetlenné teszi a jogsértő állandó tagok jogkövetésre való kényszerítését, mások szerint azonban éppen hogy azzal teremti meg a hatékony munkavégzés feltételeit, hogy csak olyan határozatok elfogadását teszi lehetővé, melyek támogatottsága biztosított.15

Formális és informális reform

A BT-vei kapcsolatos konkrét reformelképzelések tárgyalása előtt, érdemes röviden kitérni Ian Hurd tanulmányára,16 melyben a szerző a BT-t illetően különbséget tesz formális és informális reform között.

Az előbbi a hivatalos, "írásba foglalt" átformálást,17 vagyis a lehetetlennek tűnő Alapokmány-módosítás útján történő átalakítást jelöli, amelynek egyetlen BT -t érintő példája

13 Vagyis a vétójog alkalmazásával való színfalak mögötti fenyeget őzés. Nahory, Céline: The Hidden Vető, Global Policy Forum, May 19, 2004. http://www.globalpolicy.org/security/veto/2004/0519hiddenveto.htm 2004.10.29.

14 Russett - O'Neill - Sutteriin: i.m. p. 66.

15 Fassbender: i.m. pp. 305, 306.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-37-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

az 1965-ös kibővítés volt. De miért is olyan nehéz az ENSZ Alapokmányának módosítása? A választ megtaláljuk az Alapokmány 108. cikkében:18

"A jelen Alapokmány módosítása az Egyesült Nemzetek összes tagjaira nézve akkor lép hatályba, ha azt a Közgyűlés tagjai kétharmad szótöbbséggel elfogadták és az Egyesült Nemzetek tagjainak kétharmada, köztük a Biztonsági Tanács valamennyi állandó tagja, saját alkotmányos eljárásának megfelelően megerősítette."

Az Ian Hurd által felvázolt formális reform fogalmát kitágítva, e körbe sorolnám a BT ideiglenes eljárási szabályzatának {Provisional Rules of Procedure of the Security Council)19 módosításával életbe léptetett újításokat. Hozzáteszem, az elmúlt két évtizedben erre sem volt példa.

Tudnunk kell azonban azt is, hogy az ENSZ Alapokmánya biztosít bizonyos fokú mozgásteret a változtatás számára.20 Hurd ezeket a hivatalos, formális módosítási pr ocedúrát kikerülő, pusztán új gyakorlat kialakításával bevezetett változtatásokat nevezi informális reformokmk.21 Ezt a lehetőséget nem szabad alábecsülnünk, hiszen az OEWG22 munkájának és e formalitásokat nélkülöző módszer alkalmazásának köszönhető az, hogy az elmúlt néhány évben a Tanács tevékenysége átláthatóbbá vált, munkájában ma már az ENSZ tagságának a korábbinál sokkal szélesebb szegmense vehet részt.23

16 Hurd, Ian: Security Council Reform: Informál Membership and Practice in: Russ ett, Bruce (ed.): The Once and Future Security Council, St. Martin's Press, New York, 1997, pp. 135 -152.

17 Hurd: Lm. p. 136.

18 Az Alapokmány felülvizsgálása céljából a tagállamok általános értekezlet is tarthatnak, az esetleges módosítások hatálybalépéséhez azonban ebben az esetben is szükséges, hogy a Közgy ülés tagjainak kétharmada, köztük a BT valamennyi állandó tagja, saját alkotmányos eljárásának megfelel ően megerősítse. Lásd: Alapokmány 109. cikke.

19 A U.N. DOC. S/96/Rev.7. Provisional Rules of Procedure ofthe Security Council 1946-ban született, az "ideiglenes" előtagtól azonban azóta sem sikerült megszabadulnia. 1946-ban, 1947-ben, 1950-ben, 1969-ben, 1974-ben, legutóbb pedig 1982-ben módosították.

20 Az Alapokmány által biztosított mozgástér azonban korántsem elegendő ahhoz, hogy biztosítani lehessen a Tanács eredményes m űködését a XXI. században.

21 Hurd: Lm. p. 136.

22 Open-ended Working Group on the Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and O ther Matters related to the Security Council. A Közgyűlés 1993 végén hozta létre ezt a munkacsoportot.

23 U.N. DOC. A/57/387, Strengthening ofthe United Nations: An Agenda for Further Change, 9 September 2002, and Corr.l, 23 September 2002. par. 21, pp. 8-9. Az ún. Arria-formula alkalmazása, a TCC -konzultációk állandósulása, az elnöki tájékoztatók intézményesítése, mind olyan változtatások, melyek segítik a Tanács munkájának átláthatóbbá, hatékonyabbá válását.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-38-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

A Biztonsági Tanács összetétele

A reformjavaslatok rendszerező áttekintését a reform legvitatottabb területének, a BT összetételét érintő javaslatoknak a tárgyalásával folytatom. E javaslatokon belül megkülönböztethetjük: a kizárólag a nem állandó tagság növelésére irányuló elképzeléseket; azokat a felvetéseket, amelyek mind az állandó, mind a nem álland ó tagság növelését célozzák; egy harmadik kategória kialakítását szorgalmazó terveket; valamint a totális átalakítás lehetőségét célzó (sokak szerint utópisztikusnak ható) javaslatokat.

A nem állandó tagok növelésének igényére kiváló példa az 1965-ös reform, mely a korábbi 6-ról, 10-re emelte a nem állandó tagok számát. Az elmúlt évtized állandó tag -bővítést elutasító javaslatai24 - egy-két kivételtől25 eltekintve - a nem-állandó tagságnak már egy módosított formáját tartják kívánatosnak, én azonban ezen elk épzeléseket sokkal inkább a harmadik kategória kialakítását célzó javaslatok csoportjához sorolom.

A BT megreformálása kapcsán elhangzó javaslatok jelent ős része mind az állandó, mind a nem állandó tagok számának növelését szorgalmazták. Az elmúlt években a tagállamok többsége, köztük Magyarország is, ezt a megoldást támogatta. Persze véleménykülönbségek vannak e csoporton belül is, mint pl. olyan kérdésekben, pontosan hány nem állandó és állandó taggal bővüljön a Tanács; az új állandó tagoknak legyen -e vétójoguk; stb.

Széleskörű egyetértés mutatkozik a szervezet második legnagyobb befizet ője, Japán állandó tagsága tekintetében. Németország tagságának támogatottsága újabban csökkent, ami leginkább az Irakot megszálló hatalmaknak nem tetsz ő német hozzáállással, regionális hatalmi harcokkal (lásd olasz tiltakozás), valamint az ország gazdasági problémáival magyarázható.

Nem világos az sem, hogy a fejlődő világ három földrészéről mely államok válhatnának a BT állandó tagjaivá. A leggyakrabban említett jelöltek Ázsiából India és Indonézia, Afrikából Nigéria, Dél-Afrika és Egyiptom, míg Latin-Amerikából Brazília, Mexikó, Argentína, a regionális biztonságpolitikai szempontok és egyéb körülmények azonban mindeddig

24 Pl. Olaszország, Mexikó, Törökország, Kanad a, Spanyolország, Új -Zéland, Pakisztán, Svédország.

25 Pervez Musharraf, pakisztáni elnök szerint az állandó tagok növelése csak tovább fokozná a BT -n belüli egyenlőtlenségeket, ezért kizárólag a nem -állandó tagság bővítését tartja elfogadhatónak. Mások, mint például Svédország, az új állandó tagokról való megegyezés hiányában, ideiglenes jellé ggel elfogadhatónak tartanák ezt a megoldást. Address by H.E. Generál Pervez Musharraf President of Pakistan at the 58 th Session of the UN Generál Assembly, New York, 24 September 2003; Address by Generál Pervez Musharraf President of the Islamic Republic of Pakistan at the 59th Session of the United Nations Generál Assembly, September 22, 2004, New York; Statement by H.E. Mr. Jan O. Karlsson Acting Minister for Foreign Affairs and Minister for Development Cooperation, Migration and Asylum Policy of Sweden in the Generál debate of the 58th Regular Session of the Generál Assembly of the United Nations, New York, 25 September 2003.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-39-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

megakadályozták egy konkrét, az adott kontinens mindé gyik állama számára elfogadható jelölt egyértelmű beazonosítását.

Az ebbe a csoportba tartozó javaslatokat nagyszer űen szemlélteti az ún. Razali-terv, amit a Közgyűlés 51. rendes ülésszakának malaysiai származású elnöke, Razali Ismail 1997 márciusában terjesztett a Biztonsági Tanács átalakításával foglakozó közgy űlési munkacsoport elé.

A kilencvenes években néhány nyugati állam körében népszer űvé vált az ún. quick-fix megoldás, mely a nem állandó tagok létszámának növelése mellett kizárólag Japán és Németország számára tette volna lehetővé az állandó tagság megszerzését.26 A fejlődő világ államai azonban határozottan elutasították ezt a tervezetet, hiszen az tovább növelné a fejlett, illetve északi országok arányát a BT állandó tagjai között.27

A világszervezet létrehozásának közeledő hatvanadik évfordulója is hozzájárult ahhoz, hogy a BT reformja körüli vita újra lángra kapjon. Követve az el őző évek hagyományait, az ENSZ 59. Közgyűlésén felszólalóknak is szinte mindegyike foglalkozott ezzel a kérdéssel. Talán csak az számított újdonságnak , hogy a négy, állandó tagságra komoly eséllyel pályázó állam Brazília, India, Japán és Németország vezetői összefogtak, és megállapodtak egymás szándékainak kölcsönös támogatásában. Abban is egyetértettek, hogy szükséges lenne a nemállandó tagság létszámának növelése és rajtuk kívül egy afrikai országnak is helyet kellene biztosítani a BT állandó tagjai között, valamint, hogy a változtatás érdekében a továbbiakban egyeztetik lépéseiket is.28

Az euro-föderalisták körében felmerült egy olyan gondolat is, mely szerint az angol és a francia állandó tagságot fel kéne váltani egy - az Európai Unió tagországait megillető - közös hellyel. E javaslat egyik legfőbb szorgalmazója a regionális hatalmi pozícióját félt ő Olaszország volt,29 amely ez alkalommal az európai egységre és egyéb magasztos érdekekre való hivatkozással próbálta megakadályozni az örök rivális Németország állandó taggá válását. Noha Ausztria,30 Belgium,31 Svédország,32 sőt már az Európai Parlament képviselői33 is

26 Müller, Joachim: Reforming the UnitedNations. The Quiet Revolution, Kluwer Law International, 2001, p. 63.

27 Müller: i.m. p. 145.

28 Lásd pl. For a Reform ofthe United Nations System, Address by Joschka Fischer Minister for Foreign Affairs of the Federal Republic of Germany to the Generál Assembly ofthe United Nations, New York, 23 September 2004.

29 Statement by the Minister of Foreign Affairs the Honourable Franco Frattini to the 59 th Generál Assembly of the United Nations, New York, September 23, 2004.

30 Statement by H.E. Dr. Benita Ferrero -Waldner Federal Minister for Foreign Affairs of the Republic of Austria at the 59th Session ofthe United Nations Generál Assembly, New York, September 23,2004.

31 Statement by H.E. Mr. Louis Michel Deputy Prime Minister and Minister of Foreign Affairs of the Kingdom of Belgium, New York, 23 September 2003.

32 Statement by His Excellency Mr. Göran Persson Prime Minister of Sweden in the Generál Debate of the 59 th Regular Session ofthe Generál Assembly ofthe United Nations, New York, 21 September 2004.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-40-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

támogatólag nyilatkoztak a fenti elképzelésr ől, annak elfogadására - elsősorban Franciaország és az Egyesült Királyság való színűsíthető ellenállása miatt - minimális az esély.

Mint már korábban utaltam rá, számtalan állam aspirál állandó BT -tagságra. Az állandó tagok számának túlzott megnövelése azonban kedvez őtlenül hathat a Tanács munkavégzésének hatékonyságára. Éppen emiatt merült fel az ún. régiókat megillető helyek kialakításának gondolata, mely szerint a nem európai államoknak járó új BT tagsági helyeket, az adott földrészhez tartozó különböző országok esetleg egymást váltva, (rotációs34 vagy más35 alapon) töltsék be.36

Olaszország korábbi rotációs megoldást szorgalmazó indítványa, azaz hogy a jelenlegi állandó és nem-állandó tagok mellett, kerüljön kiválasztásra egy külön országcsoport, melynek tagjai - az odatartozók középhatalmi súlyából és befolyásából kifolyóan - a többi ENSZ tagállamhoz képest nagyobb gyakorisággal jelenhetnének meg a BT tagjainak sorában, sem hozott áttörést a Tanáccsal kapcsolatos vitában. Olaszország e lőterjesztése a következőket tartalmazta: a BT-t 10 új hellyel kellene kibővíteni, melyeket regionális csoportok között osztanának fel, méghozzá oly módon, hogy egy-egy helyen három ország rotációs alapon, kétévente váltaná egymást.37

A kilencvenes évek közepén állt elő Monaco a napjainkban újra igen aktuális félállandó tagság (semi-permanent members/s kialakításának ötletével, mely szerint egyes

33 Lásd pl. Laschet Report: Report on the Relations between the European Unión and the Uni ted Nations, Committee on Foreign Affairs, Humán Rights, Common Security and Defence Policy, Rapporteur: armin Laschet, 16 December 2003 (A5-0480/2003) és Tamás Tibor: EP-javaslat: az unió legyen az ENSZ BT tagja NOL, 2003. szeptember 22. http://www.nol.hu/cikk/127336/ 2004.10.29.

34 PermanentRégiónálRotatingSeats - PRRS. Pl. Slaheddine Abdellah, tunéziai ENSZ -nagykövet 1996. február 28.-ai és március 25.-ei nyilatkozatai: Lásd: Fassbender: i.m. p. 257; Winkelmann: i.m. pp. 64 -65. Norvégia javaslata. Lásd: U.N. DOC. A/AC.247/1996/CRP.19, 3 July 1996.

35 Pl. Malaysia javaslata. Lásd: U.N. DOC. A/AC.247/1996/CRP.18.

36 Daws, Sam: Seeking Seats, Votes and Vetoes in: The World Today, London, Vol. 53, No. 10, October 1997, p. 257.

37 Afrika és Ázsia összesen 5, a latin-amerikai és karibi országok 2, a nyugat -európai és észak-amerikai országok csoportja 2, Kelet-Európa pedig 1 helyet kapna. Tehát minden 6 évb ől 2 év járna az egyes fél-állandó tagoknak. Ez azt jelenti, hogy a 10 fél-állandó helyen összesen 30 középhatalom rotálódna. Felvetődik a kérdés, hogy a tíz hagyományos nem -állandó helyet, e java slat megvalósulása esetén, milyen országok töltenék be? Miniállamok talán? U.N. DOC. A/AC.247/5 (g), May 15, 1995, 7, Italy, és Daws: i.m. p. 257.

38 A semi-permanent fogalmát többféleképpen lehet értelmezni. Egyesek szerint ezek "seats to be shared for two-yearperiods bytwo or more countries", ezzel szemben Malaysia azon a véleményen van, hogy ez "a third categoryof members electable for a period offive to sixyears". Lásd: Winkelmann: i.m. p. 71. Én ez utóbbi értelmezést veszem alapul, azzal a kiegészítéssel, hogy minden olyan javaslatot ide sorolok, amely a jelenlegi nem -állandó tagokat megillető 2 évnél hosszabb időszakot említ. Egyes szerzők egyébként "tenured/standingmembership" elnevezéssel illetik ezt a megoldást. Otunnu, Olara A.: The Peace and Security Agenda ofthe United Nations: From a Crossroads intő the Next Century, Proceedings of the Inaugural Symposium on the United Nations System in the Twenty -first Century, 21-22 November 1995, UNU Headquarters, Tokyo, Japán, http://www.unu.edu/unupress/un 21-report.html 2004.10.29.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-41-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

"vezető hatalmak"39 hosszabb ideig lehetnének a Tanács tagjai. A monacói javaslat szerint a leköszönő fél-állandó tagok azonnali újraválasztása is lehetséges lenne.40

Egy másik, hasonló eredménnyel járó indítvány a nem -állandó tagok vonatkozásában számolná fel az azonnali újraválasztás tilalmát, s ezzel egy vétójoggal nem rendelkez ő, defacto állandó tagságot tenne lehetővé.41

Néhány szerző - az eddig említett javaslatoknál sokkal tovább menve - a BT-t alapjaiban változtatná meg. Noha e radikális előterjesztések megvalósulására a közeljövőben nem sok az esély, mégis fontosnak tartom, hogy ezekkel is foglakoznunk, hiszen a szerzők meglátásai nagyon is elgondolkodtatóak.

Köztudott, hogy Földünk államainak politikai, gazdasági, katonai ereje id ővel megváltozhat. Egyikük fejlődik, a másik hanyatlik. Gondoljunk csak az ázsiai kistigrisekre, vagy éppen Oroszországra. Ebből indult ki JeffreyLaurenti, aki már évek óta hangoztatja, hogy egy esetleges BT reformnál nem célszer ű az új tagok név szerinti rögzítése, hiszen a nemzetközi erőviszonyok megváltozása esetén a jelenlegihez hasonló problémákkal találnák szembe magukat azok, akik később a BT átalakítását kívánnák.

Laurenti ezért úgy gondolja, hogy a BT tagjainak kiválasztásánál fokozatosan át kellene állni a teljesítmény, a teljesítőképesség szerinti szelekcióra. Ez azt jelentené, hogy a BT egyes tagjait a jövőben objektív kritériumok (pl. az ENSZ bizonyos műveletekhez nyújtott anyagi, személyzeti, logisztikai támogatása) szerint választanák. A nemzetközi er őviszonyok esetleges változásai miatt az egyes államok hozzájárulási képességét bizonyos id őszakok elteltével újból felértékelnék, és a BT tagsági helyeket az így kapott eredmények alapján osztanák szét.42

WaltérHoffmann 1994-ben született javaslata szerint először öt, pénzügyi hozzájárulás és lakosságszám szempontjai alapján kiválasztott, kvázi -állandó taggal kellene kibővíteni a BT-t. Ezen államok megbízatása tíz évig szólna. A tíz éves id őszak elteltével a jelenlegi "örökös" állandó tagságot is felváltaná a tíz évre szóló kvázi -állandó tagság.43 A nem-állandó tagokat, Hoffmann elképzelése szerint, az egyes régióknak kellene v álasztaniuk. Egy súlyozott szavazási

39 "Leadingpowers"

40 U.N. DOC. A/AC.247/1996/CRP.12, 17 June 1996.

41 Ausztrália, Ecuador, Hollandia, Új -Zéland, Norvégia, Kanada és Németország vetették fel ezt az ötletet. Fassbender: i.m. p. 262; Daws: i.m. p. 257.

42 Laurenti a módszert "quantiíication of capacities"-nek, azaz a képességek számszer űsítésének, magát az eljárást pedig "periodic revaluation ofcapacityto contribute"-nak, azaz a hozzájárulási képesség id őszakos felértékelésének nevezi. Laurenti, Jeffrey: Reforming the Security Council: What American Interests? UNA-USA Occasional Paper Series, UNA-USA, New York, 1997; Laurenti, Jeffrey: Reforming the United Nations Security Council: Will Its Time Ever Come? Paper presented at the "What is expected of United Nations diplomacy now?âSeeking peace and prosperity in the 21st century" symposium, Tokyo, 17 March 2003. http://www.una -usa.org 2004.10.29.

43 A szerző tervei szerint tehát 2001 -tői a húsztagúra bővült BT 5 állandó, 5 kvázi-állandó, 10 nem-állandó tagból, 2011-től pedig 10 kvázi-állandó és 10 nem-állandó tagból állt volna.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-42-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

rendszer szerint működő, megerősített Közgyűlés pedig képes lenne megakadályozni bizonyos BT határozatok végrehajtását. Hoffmann azt is kívánatosnak tartja, hogy a Nemzetközi Bíróságot megillesse a bírói felülvizsgálat joga a nem agresszióról döntő BT határozatok tekintetében.44

Mauríce Bertrand "tabula rasa" koncepciója egy teljesen új Biztonsági Tanács létrehozását célozza. Az általa elképzelt 23 tagú ún. Globális Biztonsági Tanácsban (GBT) a százmilliónál nagyobb lakosságszámú államok, illetve azok, melyek a világ ossz-GNP-jének legalább 2.5%-át állítják elő, automatikusan tagságot szereznének. A megmaradt helyeket regionális elektori testületek45 által választott államok kapnák meg. Határozatait a GBT egyszerű többséggel, esetenként pedig 2/3-os minősített többséggel, vagy súlyozott szavazati elv alkalmazásával hozná. A Globális Biztonsági Tanácsban, melynek mandátuma többé -kevésbé felölelné a jelenlegi BT és ECOSOC mandátumát, egyetlen állam sem rendelkezne vétójoggal.46

A vétójog

A BT átalakításának, a tagság összetétele mellett, a vétójog a másik kulcskérdése. Arról az előjogról van itt szó, melyet sokan - különösen a fejlődő országok - antidemokratikusnak, anakronisztikusnak, igazságtalannak tartanak, míg mások - elsősorban a jelenlegi állandó tagok - az általuk nyújtott múltbeli, ill. jelenlegi financiális, katonai hozzájárulásuk, vagy bizonyos magatartásoktól való tartózkodás megérdemelt quidpro gao-jaként tekintenek erre az intézményre.47

Egy határozat csak akkor lehet hatékony, ha annak meghozatalát és végrehajtását a nagyhatalmak is támogatják.48 Ezért a vétójog, legalábbis az állandó tagok szerint, csupán

44 A súlyozott szavazási rendszert azonban csak költségvetési és más fonto s kérdések megvitatásakor, illetve a BT -határozatok végrehajtásának megakadályozásakor alkalmaznák.. Hoffmann, Walter, Esq.: United Nations Security Council Reform and Restructuring, Livingston, NJ: Center for UN Reform Education, 1994. A m ű egyes részletei megtalálhatóak az alábbi honlapon: http://www.unreformcenter.org/orgs.htm 2004.10.29.

45 Bertrand szerint a regionális elektori testületek (régiónál elector college) által választott GBT tagok száma 11 lenne.

46 Ghebali, Victor-Yves: United Nations Reform Proposals since the End of the Cold War: An Overview in: Bertrand, Maurice - Warner, Dániel (eds.): A New Charter for a Worldwide Organisation? Kluwer Law International, 1997, pp. 88-89.

47 Pl. az ENSZ-rendszeren, azaz a nemzetközi jog és a multilateralizm us elvei által meghatározott kereteken kívül való "tevékenykedést ől" való tartózkodásra kellene itt gondolnunk, azonban a történelmi tapasztalatok és különösen a legutóbbi iraki események fényében ez az érvelés igen komolytalannak t űnik. Felmerül a kérdés: az Egyesült Államok megérdemli ezt a speciális el őjogot? Daws: i.m. p. 257.

48 Tadokoro: i.m. p. 127.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-43-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

egyfajta plusz garancia arra, hogy a költségviselő államnak ne kelljen részt vennie olyan akcióban, melyet önmaga nem támogat.49

Előfordult már, hogy egy speciális előjogokkal nem rendelkező nagyhatalom figyelmen kívül hagyta az adott szervezet határozatát,50 sőt esetleg ki is lépett belőle.51 Éppen ezért a vétójogot sokan csak a nemzetközi realitások egyfajta éle thű leképeződésének tartják. Véleményük szerint, nem a vétójog maga, hanem a vétójoggal való visszaélés az, ami -különösen a hidegháború idején - akadályozta a BT hatékony működését.52

Egy olyan világban azonban, ahol az ENSZ által irányított békefenntart ó missziókban való részvétel szinte teljesen önkéntes, és a BT egyes tagjai fittyet hányva az Alapokmány rendelkezéseire, "világmegváltó" unilateralista politikát gyakorolnak, a vétójog léte az állandó tagok által hangoztatott "ellenérték-elv" alapján egyre kevésbé igazolható.53

A vétójog változatlan formában történő fenntartása-, vagyis hogy egy kibővített BT esetén is csak a jelenlegi öt állandó tag rendé lkezzen vétójoggal,54 valószínűleg a napjainkban már gyakran hallható kritikus hangok további felerősödését jelentené, ezért hosszú távon, legalábbis átgondolandó a jelenlegi helyzet fenntartása.

A vétójog megszüntetésé^ a másik véglet, mely - többek között - a jelenlegi állandó tagok ellenállása miatt kivitelezhetetlen. Sokan antidemokratikus eszköznek tekintik, én mégsem tartom ezt a speciális előjogot eleve hibás, igazságtalan elgondolásnak. Furcsa lenne, ha egy költségviselő, nagy lakosságszámú, befolyásos állam, és az éppen BT -taggá választott miniállamok azonos jogokkal rendelkeznének a Tanácsban. Különösen egy olyan korban, amikor a szuverén egyenlőségen alapuló államközpontúság egyre inkább megkérd őjeleződik.

Amennyiben a tagállamok a fenti két megoldást nem tartják elfogadhatónak, számtalan egyéb lehetőség közül választhatnak, ezek azonban egytől-egyig a jelenlegi vétójog bizonyos mértékű módosítását kívánják.

49 Daws: i.m. p. 258. A kilencvenes évek ENSZ békefenntartó misszióiban résztvev ő államok körét vizsgálva, azonban kiderül, hogy ez az érv napjainkban ne m állja meg a helyét, hiszen jelenleg a tíz legtöbb kéksisakost adó ország mindegyike a fejlődő világ tagja. Lásd: Lehoczki Bernadett: A feji ődő államok részvétele az ENSZ békefenntartó tevékenységében - különös tekintettel Pakisztánra, Kül-Világ, I. évfolyam 2004/3, p. 3. www.kul-vilag.hu 2004.10.29.

50 Pl. ECOSOC, Közgyűlés

51 Pl. UNESCO

52 Bourantonis, Dimitros: Reform of the Security Council and the Non -Aligned States in: InternationalPeacekeeping, Vol. 5, No.l, Spring 1998, p. 101.

53 Daws: i.m. p. 258.

54 A 90-es években többek között Ausztrália, Chile, Ecuador, Olaszország, Mauritius, Pakisztán, Szamoa, Spanyolország, Svédország és Izland támogatták ezt a megoldást. Fassbender: i.m. p. 270. Az 59. Közgyűlésen pl. az Egyesült Királyság beszélt ennek szüks égességéről.

55 Pl. Kolumbia, Kuba, Guatemala, Malajzia, Új -Zéland, Líbia, Szudán és Jemen támogatták korábban ezt a megoldást. Lásd: Fassbender: i.m. p. 264.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-44-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

A vétójog új állandó tagokra történő esetleges kiterjesztésének56 hatása a BT megítélésére nézve, attól függ, hogy mely államok lennének a vétójoggal rendelkez ő új állandó tagok. Egyes fejlődő országok állandó taggá válása javítan á a BT legitimitását, ennek azo nban az ellenkezője történne akkor, ha csak Japán és Németország részesülne ebben az el őjogban.

A vétójog alkalmazhatóságának korlátozását támogatók57 szűkítenék azon kérdéseknek a körét, melyekkel kapcsolatban a vétójoggal rendelkező tagok élhetnének e speciális jogukkal.58 Többen javasolták, hogy csak az Alapokmány VII. fejezete59 alá tartozó döntéseknél legyen gyakorolható a vétójog, viszont kizárnák annak alkalmazhatóságát az alábbi kérdéseknél60: (a) új tagok felvétele;61 (b) tagsági jogok felfüggesztésével kapcsolatos döntések;62 (c) tagok szervezetből történő kizárása;63 (d) a Főtitkár kinevezése;64 (e) humanitárius joggal kapcsolatos kérdések; (f) olyan vitákban, ahol az egyik fél egy állandó tag; (g) ideiglenes rendszabályok;65 (h) az Alapokmány 50. cikke alapján hozott döntések; (i) intézkedések a megelőző diplomácia keretében; (j) ENSZ-megfigyelők kiküldése; (k) információgyűjtéssel és tényfeltárással kapcsolatos intézkedések; (1) bizonyos ügyek Nemzetközi Bíróság elé utalása.66

Elvileg a vétójog alkalmazhatóságának szűkítését jelentené az is, ha kiterjesztően értelmeznék az eljárási kérdések67 körét.

A néhány állam által felvetett csoport-vétó módszerének intézményesítése esetén egy döntés meghiúsításához adott esetben kett ő,68 három69 vagy esetleg négy állandó tag nemleges szavazata lenne szükséges.

Az ún. vétójog alkalmazási éves kvóta70 bevezetése hatékony módszer lehetne a vétójoggal való visszaélések megelőzésére, hiszen a vétójoggal rendelkező BT-tagok csak a legszükségesebb esetekben nyúlnának ehhez az eszközhöz.71

56 Az állandó tagságra pályázó államok (pl. Brazília, Németország, Japán) természetesen ezt a mego ldást támogatják, s az elmúlt években már többször tiltakoznak a vétójog nélküli "másodrangú" állandó tagság, vagy ENSZ -en belüli szóhasználattal élve, a "kasztrált bika" szerep ellen. Laurenti (1997): i.m. p. 13.

57 Az 59. Közgyűlésen pl. Svédország és Mexikó szorgalmazta a vétó korlátozását.

58 Az 59. Közgyűlésen pl. Svédország és Mexikó szorgalmazta a vétó korlátozását.

59 Eljárás a béke veszélyeztetése, a béke megszegése és támadó cselekmények esetén.

60 Korábban pl. a NAM, Costa Rica, Ghána, Jamaica, Mexik ó, Peru, Szingapúr, Spanyolország. Egyes államok (Pl. Tunézia, Írország, Mexikó, Szlovénia, Belize, Peru) pedig konkrétan meghatározták azon kérdések körét, melyeknél kizárnák a vétójog alkalmazásának lehet őségét. Fassbender: i.m. pp. 266 -268.

61 Lásd: Alapokmány 4. cikk, 2. bek.

62 Lásd: Alapokmány 5. cikk.

63 Lásd: Alapokmány 6. cikk.

64 Lásd: Alapokmány 97. cikk.

65 Lásd: Alapokmány 40. cikk.

66 Lásd: Alapokmány 36. cikk.

67 Lásd: Alapokmány 27. cikk, 2. bekezdés.

68 Pl. Mongólia, Szingapúr, Tunézia, Hollandia, Olaszország, Malajzia. Fassbender: i.m. pp. 268 -269.

69 Pl. Belize. Winkelmann: i.m. p. 80.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-45-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

Az ún. külső kontroll hívei72 pedig kívánatosnak tartanák, hogy egy a Tanácstól elkülönülő ENSZ-szerv (pl. Közgyűlés), előre meghatározott körülmények fennállása esetén (pl. amikor csak egy állandó tag szavaz nemmel) hatálytalaníthassa a kivetett vétót, ezzel tulajdonképpen felülbírálva a vétójogával élő állam döntését.

Egy elképzelés az utolsó pillanatban

2004. december 2-án került nyilvánosságra az a jelentés, amelyen Kofi Annán felkérésére 2003 ősze óta dolgozott egy tizenhat tagú szakértői testületet. 73 A grémium a kontinenseket és a világ civilizációit reprezentáló, magas rangú szakembereket és politikusokat gy űjtötte egybe.74 A panel jelentését és most alább ismertetendő megállapításait a Főtitkár a következő, 60. Közgyűlés elé kívánja terjeszteni.

Megjósolható hogy a Főtitkár által létrehozott tanácsadó testület nem lesz képes mindenki számára elfogadható válaszokat adni a demokratikusság, legitimitás, hatékonyság tárgyalása során felmerült kérdésekre. Véleményem szerint nem is ez volt a feladata. Sokkal inkább az, hogy elkészítsen egy mérsékelt, konszenzuskeres ő, de a korábbiaknál azért jóval bátrabb ajánlásgyűjteményt,75 amely a tagállamok számára kijelöli azt a még járatlan utat, mely

70 Annual quota.

71 Barabé, Colonel J.G.J.C: The Security Council Reform: The Effectiveness - Democracy Tug-of- War, Canadian Forces College, National Strategic Stu dies Course 2, 2000, p. 12. http://198.231.69.12/papers/nssc2/barabel.doc2004.10.29.

72 Az 59. Közgyűlésen Malaysia támogatta ezt a megoldást, korábban pedig többek között Ukrajna, Uruguay, Kolumbia, Jamaica. Fassbender: i.m. p. 269.

73 A More Secure World: Our Shared Responsibility, Report of the High-Levél Panel on Threats, Challenges and Change, United Nations 2004.

74A testület neve High-Level Panel on Global Security Threats and Reform of the International System. Elnöke: Anand Panyarachun (Thaiföld korábbi miniszterelnöke), tagjai: a francia Róbert Badinter (a francia szenátus tagja, korábbi igazságügyminiszter); a brazil Joáo Clemente Baena Soares (az O AS korábbi főtitkára); a norvég Gro Harlem Brundtland (Norvégia korábbi miniszterelnöke, a WHO volt f őigazgatója); a ghánai Mary Chinery -Hesse (korábi ILO főigazgató-helyettes); az ausztrál Gareth Evans (jelenleg az International Crisis Group eln öke, Ausztrália korábbi külügyminisztere); az angol Dávid Hannay (az Egyesült Királyság korábbi ENSZ nag ykövete); az uruguayi Enrique Iglesias (az Inter-American Development Bank elnöke); az egyiptomi Amr Musza (az Arab Liga f őtitkára); az indiai Satish Nambiar (India hadseregének korábbi altábornagya, majd UNPROFOR parancsnok); a japán Sadako Ogata (korábbi ENSZ menekültügyi főbiztos); az orosz Yevgeny Primakov (Oroszország volt miniszterelnöke); a kínai Qian Qichen (a népi Kína korábbi miniszter -elnökhelyettese, majd külügyminiszter); a pakisztáni Nafis Sadiq (a UNFPA korábbi végrehajtó igazgatója); a tanzániai Salim Ahmed Salim (az OAU korábbi f őtitkára); az amerikai Brent Scowcroft (az Egyesült Államok légi erejének korábbi altábornagya, biztonságpolitikai tanácsa dó). http://www.un.org 2004.10.29.

75 A panel ausztrál tagjának, Gareth Evans -nek az elmondása szerint: "SG has made clear he wants the emphasis to be on the operationally deliverable rather than the intellectually or emotionally attractive." Security Threats, Challenges and Change: the UN Secretary General's High Levél Panel, September 20, 2004. http://www.globalsolutions.org/events/evans/evansspeech.html 2004.10.29.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-46-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

egy rugalmas, alkalmazkodásra és hatékony működésre képes szervezet megteremtése felé vezet.

A jelentés a BT összetételére vonatkozóan két modellt javasol. Az ún . "A" változat három nem-állandó, valamint hat állandó tag hozzáadásával összesen 24 -re növelné a Tanács tagjainak számát, azonban az új állandó tagoknak nem biztosítaná a vétójogot anakronisztikusnak tűnő intézményét.76 Az ún. "B"modell- az állandó és nem állandó tagság mellett - egy harmadik kategória kialakítására tesz javaslatot. Ennek alapján a tervezett 24 tagú testületben az állandó tagok száma öt maradna, a nem állandó tagok létszámát eggyel növelnék, a fennmaradó 8 helyet pedig a jelentésben megjelölt négy földrajzi régió (Afrika, Amerika, Ázsia és a csendes-óceáni térség, Európa) államai között osztanák szét, ezzel megteremtve a vétójoggal nem rendelkez ő, 4 évre választott, de újraválasztható ún. fél-állandó tagok kategóriáját. 77

Minden bizonnyal az összetétellel kapcsolatos kérdések váltják majd ki a leghevesebb vitákat a Tanács jövőjével foglalkozó fórumokon. Én legalább ilyen fontosnak tartom azonban a jelentésnek azon passzusait, melyek az intézmény megér ősítését szolgálják. Nagyon helyesen a panel hangsúlyozza, hogy az állandó tagok a vétójogot azért kapták, hogy cserébe extra felelősséget és terheket vállaljanak a nemzetközi biztonság előmozdítása érdekében.

A jelentés megpróbál maradéktalanul érvényt szerezni az Alapokmány 23. cikkében foglaltaknak, mely szerint a taggá válás feltétele nem pusztán a méltányos földrajzi elosztás, hanem a nemzetközi béke és biztonság fenntartása és a világszervezet egyéb céljai tekintetében nyújtott hozzájárulás is. Ennek alapján az egyes régiók vétójog nélküli új állandó vagy fél -állandó tagjainak kiválasztása az adott tagállam által befizetett tagdíj, illetve önkéntes költségvetési hozzájárulás mértéke, valamint a békefenntartó hadműveletekhez való tagállami hozzájárulás alapján történne.78 Ezzel a módszerrel javítani lehetne a Tanács döntéseinek végrehajthatóságát.

A BT szerkezetének módosítása esetén el kell kerülni azokat a megoldásokat, melyek bizonyos előjogokat állandósítanának, mivel az erőviszonyok megváltozása esetén ezek a szervezet működését károsan befolyásolhatják. Feltétlenül szükséges ezért egy olyan korrekciós mechanizmus intézményesítése, mely lehetővé tenné az időszakonkénti felülvizsgálatot, ezzel biztosítva, az "örökre szóló" privilégiumok adományozása helyett, a képességek és nyújtott teljesítmény szerinti szelekciót.

76 A More Secure World: Our Shared Responsibility, Pára. 252.

77 A More Secure World: Our Shared Responsibility, Pára. 253.

78 A More Secure World: Our Shared Responsibility, Pára. 244, 249, 254

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-47-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

Erre gondoltak a panel tagjai akkor, amikor megfogalmazták, hogy a Tanács összetétele még esetleges módosítása esetén sem tekinthet ő "állandónak", megváltoztathatatlannak és szükségesnek tartják a teljes összetétel 2020 -as felülvizsgálatát, valamint az egyes tagok által nyújtott hozzájárulások kiértékelését.79

Bizonyos értelemben a "B" változatban javasolt ún. fél -állandó kategória kialakítása is működhetne egyfajta korrekciós mechanizmusként. Ez a módszer megkönnyítené, hogy az ENSZ - a fél-állandó tagok megválogatásával - alkalmazkodhasson a folyamatosan változó nemzetközi erőviszonyokhoz. A harmadik kategória meghonosításával egyszersmind a Világszervezet anyagi problémái is enyhülhetnének, hiszen az egyes fél -állandó tagok a pozíciójuk elvesztésétől való félelem miatt, az arra pályázók pedig a tagság megszerzése reményében, a megszokottnál jóval aktívabb szerepet vállalnának az ENSZ munkájában.

A világszervezet vezetői úgy látszik, belátták, hogy az előjogaikat féltve őrző állandó tagok érdekeivel szembe menő javaslatoknak minimális esélyük sincs az elfogadásra. A panel tagjainak ezért kellett érintetlenül hagyniuk a Tanács összetételénél jóval ér zékenyebb vétójog kérdését. Figyelemre méltónak tartom azonban, hogy a panel tagjai a vétójog intézményét a demokratikusság követelményeivel összeegyeztethetetlennek tartják,80 és felhívják a vétójoggal rendelkező állandó tagokat arra, hogy tartózkodjanak a nnak alkalmazásától a népirtással és a súlyos emberi jogi visszaélésekkel kapcsolatos határozatok meghozatalakor.81

A Tanács munkájának átláthatóságát, ellenőrizhetőségét célozzák az ún. "indikatív" szavazás meghonosítását célzó elképzelések,82 illetve a civil szervezetekre és a fegyveres er őket rendelkezésre bocsátó államokra vonatkozó, az Alapokmány 44. cikkére történ ő utalások.83

A főtitkári panel által javasoltaknak a korábbi próbálkozásoknál talán nagyobb esélyük lesz az elfogadásra, hiszen mindkét modell arra tesz kísérletet, hogy a különféle igényeket összehangolva, mindegyik jelentős érdekcsoportnak juttasson valamit. A jelenlegi állandó tagok megőrizhetik hatalmi pozíciójukat, az állandó tagságra pályázó nagyhatalmak, bár vétójog nélkül, de végre tartósan ott lehetnek majd a nemzetközi politika alakulását

79 A More Secure World: Our Shared Responsibility, Pára. 255.

80 "...the vető has an anachronistic character that is unsuitable for the insititution in an in creasingly democratic age...."

81 A More Secure World: Our Shared Responsibility, Pára. 256.

82 Az indikatív szavazás (indicative voting) egyfajta következmények nélküli "próbaszavazás" lenne, melynek során az esetleges "nem" szavazat nem min ősülne vétónak, és a kapott eredménynek nem lenne kötelez ő ereje. A More Secure World: Our Shared Responsibility, Pára. 257.

83 Az Alapokmány 44. cikke alapján "a Tanács köteles az illető tagot felhívni arra, hogy - amennyiben kívánja -vegyen részt a Tanácsnak az illet ő tag fegyveres er őinek felhasználására vonatkozó határozatainak meghozatalában." A jelentés szerint a fegyveres er őket szolgáltató államokat (TCC - troop-contributing country) megilleti az ún. "right to be fully consülted", mely szóhasználatnak az Alapokmány segítségével történ ő értelmezése

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-48-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

meghatározó döntések meghozatalakor, a kis és közepes méret ű államok pedig elfoglalhatják a vétójog nélküli állandó vagy fél-állandó kategória kialakításának köszönhetően felszabadult nem-állandó helyeket.

Záró gondolatok

A globális összefogást igénylő problémák közös megoldásokat igényelnek, ehhez pedig elengedhetetlen egy legitimként elismert, reprezentatív, döntéseinek kikényszerítés ére képes, hatékony munkát végző világszervezet léte. Az ENSZ jelenlegi formájában nem felel meg a fenti követelményeknek.

Mit lehet ilyen esetben tenni? A tagállamok megvárhatják, hogy az ENSZ is a Népszövetség sorsára jusson, majd kissé módosított formában "újra feltalálhatják" azt. Létezik azonban egy ennél egyszerűbbnek tűnő megoldás: az ENSZ reformja, vagyis a világszervezet megerősítése. Ahhoz, hogy ez végre megtörténhessen, szükséges egy olyan hosszú távú elképzelés,84 mely irányt mutat nem csak az ENSZ-nek magának, hanem a tagállamoknak, valamint a nemzetközi élet más szereplőinek is.

A hosszú távú stratégia kialakítása mellett, feltétlenül szükséges, hogy egy jelent ős befolyással bíró, sokak által követett erő felvállalja a "vezető szerepet" (leadership)?5 De mely államok, államcsoportosulások hajlandóak és kép esek erre?

Sokak szerint az Egyesült Államok vezetése nélkül a reformkísérletek kudarcra vannak ítélve. A jelenlegi adminisztrációnak köszönhet ően, a mai amerikai külpolitika irányításában igen komoly szerepet játszanak az ENSZ, mint intézmény "e llenségei" (pl. Heritage Foundation; Cato Institute; American Enterpríse Institute; Federalist Society; Richárd Perle; John Bolton; Paul Wolfowitz;)?6 A Bush-kormányzat elmúlt négy éve bebizonyította, hogy a neokonzervatívok demokratizálást követelő, világmegváltó idealizmus köntösébe bújtatott unilateralizmusa az ENSZ és a nemzetközi jog figyelmen kívül hagyását, valamint diktátorok által irányított, de olajban gazdag államok "megelőző megszállását" eredményezi. Ilyen

további kérdéseket vet fel. A More Secure World: Our Shared Responsibility, Pára. 258. A civil szervezetekre vonatkozó részt lásd a 260. paragrafusnál.

84 Turbék Zoltán: UN Reform: Vision, Political Will, and Leadership. http://www.un-globalsecurity.org/docpost/vi ew.asp?c=7&submit=View 2004.12.10.

85 Turbék: UN Reform: Vision, Political Will, and Leadership

86 Vanden Heuvel, William J.: The United Nations and Its Enemies, The Arthur Ross Lecture Series, Foreign Policy Association, October 30,2003. http://www.wfuna.org/docUploads/UNEnemies%2Epdf 2004.10.29.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-49-

Turbék Zoltán:

A Biztonsági Tanács reformja

körülmények között ne számítsunk arra, hogy az Egyesült Államok lesz az ENSZ-reform elkötelezett élharcosa.

Amíg az USA ENSZ-hez való viszonya nem módosul (mondjuk a demokrata párt hatalomra kerülésének köszönhetően), a reformfolyamat "vezetését" felvállalhatná az Európai Unió. Ehhez azonban szükség lenne egy az eddiginél jóval egységesebb, határozottabb uniós álláspontra, melynek minél előbbi kialakításáért akár a nemrégiben csatlakozott Magyarország is lobbizhatna. Az egyre bővülő és mélyülő együttműködés az EU és a világ más régiói között, vagy az egyes tagállamok gyarmatbirodalmi múltjából megmaradt szoros, gyakran intézményesült államközi kapcsolatok mind-mind olyan csatornák, melyeket az ENSZ-reformhoz szükséges támogatás megszerzése érdekében igénybe lehet venni.

Hosszasan lehetne még sorolni az ENSZ-reform sikerének "hozzávalóit", mégis én az elsődleges és legfőbb problémának azt látom, hogy a politikai és gazdasági önzés, sz űklátókörű érdekpolitizálás, a már megszerzettről való lemondás hajlandóságának hiánya, valamint a változástól való félelem miatt az államokban még nem elég erős a megegyezésre irányuló szándék. Valódi elhatározás, határozott politikai akarat87 nélkül azonban egyetlen, államokat tömörítő szervezet sem képes megújulni. Kidolgozhatunk újabbnál újabb javaslatokat, de amíg a tagok nem akarják megreformálni a szervezetet, komoly változásokra ne számítsunk.

Napjaink globálisan is érzékelhető problémái egytől-egyig az ENSZ reformját sürgetik. A szuverenitásukat féltő államoknak végre meg kellene érteniük azt, hogy a világszervezet megerősítése nem jelenti az államok hatalmának, az államiságnak a gyengülését. Ez nem egy zéró összegű játszma, melyben, ha az egyik nyer, a másik szükségszer űen veszít.

Növekvő gondjainkat egyre szorítóbb időkeretben kell megoldanunk.88 Kofi Annán erőfeszítései azt mutatják, hogy ő már felismerte a helyzet komolyságát. Azt teszi, amit tennie kell. A többi már csak a tagállamokon múlik!

87 Turbék: UN Reform: Vision, Political Will, and Leadership

88 Erdős: i.m. p. 29.

Kül-Világ - a nemzetközi kapcsolatok folyóirata

II. évfolyam 2005/1 szám www.kul-vilag.hu

-50-