A tanulmány áttekintést ad az iskolai autonómia értelmezési kereteiről. Bemutatja az intézményvezetők autonómiából eredő feladatait, továbbá azokat a konfliktusokat, amelyek többek között a vezetés és a testület érdekeinek különbözőségéből, a gazdálkodási és a szakmai követelmények ütközéséből származhatnak. A szerző szerint az autonómiakonfliktus különböző megnyilvánulásainak igazi oka a maximális vezetői felelősség és a minimális döntési önállóság konfliktusára vezethető vissza. A tanulmány részletesen elemzi a közoktatási intézmények hatékonyságát és eredményességét meghatározó tényezők rendszerét. A ma érzékelhető problémák megoldására tett javaslatok között az egyik legfontosabb az intézményi humánerőforrás-gazdálkodás érdemi megvalósítása.
Az oktatás évtizedek óta zajló expanziója – a képzések időtartamának, tartalmának kiterjedése, amely világosan tükröződik a tankötelezettség időtartamának növekedésében, továbbá (a tankötelezettségtől függetlenül is) az iskolázás növekvő időtartamában – jelentős mértékben hozzájárult ahhoz, hogy az oktatás szolgáltatássá váljon. Ezt erősítették a növekvő költségek, valamint a – demokráciákban egyre fontosabbá váló – társadalmi kontroll. A modern társadalmakra jellemző erős tagoltság, az igények, értékek sokfélesége – éppen a szolgáltatásjelleg okán – nemcsak az oktatási rendszer egészétől, hanem az egyes intézményektől is alkalmazkodást vár el. Az oktatás költségeinek emelkedése középpontba állította a hatékonyság, az elszámoltathatóság, a felelősségvállalás kérdését.
Mindkét tendencia szükséges feltétellé tette az intézményi önrendelkezés, autonómia növelését. Az autonómia tehát nem a szakma vívmányaként értelmezhető, hanem olyan rendszerszintű feltétel, amely nélkül sem a – térben és időben – változó igényekhez történő alkalmazkodás, sem az eredményes és hatékony működés nem képzelhető el. Az autonómia mértékét, megvalósulását („használatát”) külső és belső feltételek határozzák meg. Külső feltételként értelmezhető például a jogi szabályozás, a közoktatás irányításának jellemzői. Ezek közül a vizsgált szempontból kiemelkedően fontos az irányítás – vertikálisan és horizontálisan –, a szereplők között megosztott felelősség, a helyi irányítás dominanciája. Belső feltételnek mondható a szervezet állapota, a vezetés jellemzői (klíma, döntéshozatal, felelősségi viszonyok stb.).
Alapvető kérdés, hogy a de jure autonóm intézmények milyen mértékben képesek kihasználni a szabályozási környezet kínálta mozgásteret, azaz de facto mennyire működnek autonóm módon. Az autonómia mértékétől függ, hogy lehetőséget vagy már terhet jelent-e. Mindez azért válik – vizsgálódásunk tárgya szempontjából – fontossá, mert az autonómia, annak mértéke, valamint az általa kínált mozgástér kihasználása befolyást gyakorol az intézmény eredményességére és hatékonyságára egyaránt.
A kontextusteremtés kapcsán érdemes áttekinteni az intézményi szinten megjelenő autonómiakonfliktusokat.2 Leithwood és Menzies (1998) alapján az iskolai autonómiának, a kontroll gyakorlásának három formáját különböztethetjük meg: igazgatási, szakmai és közösségi autonómia. Az első a menedzsmentre épül, a második esetben a nevelőtestület szerepe válik meghatározóvá, míg a harmadiknál a fogyasztók, kliensek kontrollja a legfontosabb tényező. Bár ezek tiszta formában nem lelhetők fel az egyes rendszerekben, mégis állíthatjuk, hogy a hazai viszonyok között a szakmai, tehát a nevelőtestület döntéseire építő autonómia érvényesül meghatározó módon.
Az iskola a foglalkoztatott munkaerő képzettsége, összetétele alapján speciális szervezetnek tekinthető: sok az azonos munkakörben foglalkoztatott diplomás. Ez azt erősíti, hogy az iskola olyan önigazgató intézményként működjön, amelynek irányításában meghatározó szerepet kap a szakmai közösség, a nevelőtestület. A jogi szabályozást tekintve az erős szervezeti döntésekkel szemben gyenge vezetés áll,3 ami tükröződik abban, hogy az intézmény – bár első számú vezetője teljes körű felelősséggel tartozik az intézmény működéséért, tehát jogi, gazdasági és szakmai szempontból is kizárólagos felelőssége van (lásd az 1999. évi LXVIII. törvénymódosítás 54–55. §) – döntési, intézkedési jogköre, hatásköre korlátozott. A következőkben megvizsgáljuk a vezetői hatáskörök, jogok érvényesülését, illetve hatását a szervezeti működés eredményességére, hatékonyságára három kulcsfontosságú területen: (1) az intézmény szakmai működése, a szervezet belső szabályozása; (2) gazdálkodás, finanszírozás; (3) humán erőforrással való gazdálkodás.
Az intézményi önállóság alappillére az önálló programalkotás, a szervezeti működés saját hatáskörben történő szabályozása. (Ez – mint korában láttuk – az eredményes működésnek is feltétele az igényekhez történő adaptív viszonyulás érdekében.) A nevelési-oktatási intézmények működését lényegében öt alapdokumentum határozza meg: az alapító okirat, a nevelési/pedagógiai program, a szervezeti és működési szabályzat, a minőségirányítási program, a házirend, illetve a kollektív szerződés (ha van). Ezek közül az elsőt – értelemszerűen – a fenntartó definiálja, a többi – bizonyos egyeztetési, egyetértési, jóváhagyási jogokkal – az intézmény hatáskörébe tartozik, ezekről a nevelőtestület (a kollektív szerződésről a működő szakszervezetek és az intézményvezetés) dönt.
A pedagógiai program törvényi tartalma a kidolgozását kötelezővé tevő 1993-as közoktatási törvény óta folyamatosan bővül. A szabályozás egyre részletesebbé válása (mit kell a nevelési/pedagógiai programnak tartalmaznia) támogatja a cél–feladat–működés hármasának világos definiálását, összehangolását. A program céljainak szakszerű megfogalmazása – azaz ellenőrizhetővé, értékelhetővé tétele – az eredményes működés megítélésének alapvető feltétele. A szabad iskolaválasztás joga és a demográfiai változások az intézmények közötti – a tanulókért folytatott – verseny erősödéséhez vezet, ami elvileg szintén a célok elszámoltatható módon történő megfogalmazását segíti elő. A nevelési/pedagógiai programok elmúlt években történt – jellemzően a szabályozás változásához kapcsolódó kötelező – szakmai felülvizsgálatából származó tapasztalatok ezt nem igazolják. A programok kidolgozásának a minősége – értve ezen a célok világos megfogalmazását és értékelhetőségét – nagy változatosságot mutat, és az intézmények közötti nagy különbségek itt is jobban jellemzik a rendszer állapotát az „átlagnál”.
A program kidolgozásáért az igazgató a felelős – csakúgy, mint a későbbiekben a megvalósításért –, ugyanakkor a döntés joga a nevelőtestületé. Az igazgató elfogadottságától, személyes szándékaitól, a nevelőtestület belső viszonyaitól jelentős mértékben függ, hogy az igazgató saját elképzelései milyen mértékben jelennek meg a programban. Ez is a korábban említett különbségek mértékét növelő tényező.
Formálisan a vezető felelőssége és hatásköre között jelenik meg az autonómiakonfliktus: teljes körű felelősség, korlátozott hatáskör. A napi működésben ez a vezető és a nevelőtestület közötti konfliktusban ölthet testet. Megjelenése ugyanakkor nem szükségszerű, mert a külső – fenntartó által végzett – szakmai ellenőrzés, elszámoltatás hiányában, a viszonylag gyenge társadalmi kontroll mellett nem válik kritikussá a célok pontatlan megfogalmazása, mint ahogy teljesítésük hiányossága sem. Lényegében a pontatlan célmeghatározásnak vagy a gyenge teljesítésnek nincs személyi és szervezeti kockázata sem. Ez mondható el az intézményen belül is, ahol gyakran – a szakszerű, rendszerszerűen működtetett belső ellenőrzés, értékelés hiányában – esetleges és/vagy részleges a pedagógusok munkájának értékelése. A vezető érdekeltsége is hiányzik a teljesítmény növelésében (szervezeti és egyéni szinten), jellemzően sokkal inkább a problémamentes, nagy változásokat nélkülöző, a kialakult szokásokat kevéssé zavaró működésben érdekelt. A vezető, az intézmény és a pedagógusok számára a demográfiai változások hatásában rejlik az egyedüli tényleges kockázat.
Tapasztalat szerint a különböző szabályozók (pl. SZMSZ) elkészítése könnyebben kezelhető feladatot jelent a vezetőknek, az intézményeknek, mint a – pedagógiai program kötelező részeként megalkotandó – nevelési alapelvek, célok, feladatok, a célok elérésének értékelését lehetővé tevő kritériumok meghatározása.
Mindkét dokumentum esetében – amint korábban említettük – lehet konfliktus a vezető és a nevelőtestület között. Részben azért, mert az igazgató akkor is felelősséggel tartozik a program megvalósításáért, az SZMSZ szerinti működésért, ha azzal – akár lényegi pontokon is – nem ért egyet. Részben pedig azért, mert mind a pedagógiai program, mind az SZMSZ kidolgozása során alapkérdés, hogy kiknek az érdekeit, igényeit veszi (vagy veszi inkább) figyelembe. E konfliktusok jellemzően a vezető és a testület közötti koncepcionális, gondolkodásmód-beli eltérések esetén jöhetnek létre, amikor mindkét fél érvényesíteni akarja szándékát, törekvéseit. A teljesség igénye nélkül, de az értelmezést elősegítendő néhány példa:
Lényegében ugyanezt mondhatjuk el az SZMSZ-t illetően is:
A konfliktushelyzetek kockázatának mérséklése az érintettek bevonásával, a felelősség megosztásával, a célképzés és a működés egyértelmű prioritásainak meghatározásával, mindezek konzekvens érvényesítésével képzelhető el. A gyakorlatban az említett konfliktushelyzetek általában nem manifesztálódnak, ha mégis, akkor a megoldás leginkább a szokásokon, a hagyományokon alapul, gyakorta a pedagógusok számára kedvező módon.
A gazdálkodás terén a fenntartó van döntési pozícióban. A törvényi előírások, kötelezettségek mellett meghatározza az általa fenntartott intézmény éves költségvetését, szabályozza gazdálkodását. Az átláthatóbb, költségkímélőbb gazdálkodás érdekében az elmúlt években jelentősen megnövekedett a nagyobb fenntartók által működtetett kiskincstári rendszerek száma, ami szükségszerűen korlátozta az intézmények, ezen belül vezetőik mozgásterét. Az önálló gazdálkodást folytató intézmények esetében is jellemzően nagyon alacsony a költségvetésből szabadon – azaz belső döntés, prioritások alapján – felhasználható költségvetési keret.
Az intézményi költségvetés 80-85 százalékát a pedagógusbérek és járulékaik teszik ki. Tekintettel arra, hogy a bérek – többnyire – a KJT által előírt minimumot jelentik, az igazgatónak minimális lehetősége van arra, hogy a minőségi munkavégzést anyagilag ösztönözze. (A kiemelkedő munkáért adható keresetkiegészítés a mértéke és sokféle felhasználási lehetősége miatt csak korlátozottan alkalmas erre.) Az intézményi költségvetés fennmaradt részének döntő többsége a működési költségekre (fűtés, világítás, kommunikáció stb.) fordítódik. Az igazgató tényleges döntési lehetősége tehát a teljes költségvetésnek – még jó esetben is – csupán néhány százalékára terjed ki. Ebből az is látszik, hogy az igazgató nem a költségoldalon tud elsősorban hatást kifejteni a szervezet hatékonyságára, hanem a források felhasználásával, az azok segítségével elérhető eredmények révén.
A vezetésnek – és személy szerint az intézményvezetőnek – a forrásbővítés területén lehet szerepe, ami nem az önkormányzati támogatás, hanem a saját bevételek növelését jelentheti. E tekintetben igen nagy különbségek vannak intézménytípusonként és településtípusonként. Jellemzően egyáltalán nincs esélyük, vagy minimális esélyük van a bevételszerzésre az óvodáknak (leszámítva az étkeztetést), és viszonylag jó lehetőségeik vannak a szakképző intézményeknek (pl. az eszközfejlesztéshez felhasználható szakképzési alapon keresztül). Lényegesen több eséllyel tudnak saját bevételhez jutni a városi, mint a kistelepüléseken működő intézmények. Ebből az is látható, hogy a finanszírozási szempontból legkisebb mozgástérrel rendelkező intézmények e területen is a „vesztesek” közé tartoznak.
Az autonómiakonfliktus tehát – ismételten – a teljes körű felelősségben és az ehhez mérten korlátozott tényleges döntési jogkörben érhető tetten. Ez jelentheti az önálló gazdálkodás jogának részleges hiányát – ami persze bizonyos intézményméret esetén indokolt is –, és jelentheti a formális jogot források nélkül. A részben önállóan gazdálkodó intézmények esetében is az intézményvezető rendelkezik az előirányzatok felett, de az adminisztráció máshol – erre a célra létrehozott szervezetben – zajlik. Az önállóan gazdálkodó intézmények közvetlenül rendelkeznek a forrásaikkal. Ennek elsősorban a saját bevételek – pályázati pénzek, szakképzési alap stb. – miatt van nagy jelentősége. A nem önálló gazdálkodó státus – valószínűsíthetően – csökkenti például a pályázati aktivitást.
Az intézményi költségvetés döntő részét – amint láttuk – a bérek és járulékaik teszik ki. Ha a fenntartó szigorúan meghatározza – a kötelezően finanszírozandó óraszám alapján – az álláshelyek számát és annak fedezetét, majd tételesen kontrollálja az álláshelyek betöltését, ezzel minimálisra mérsékli a vezető érdekeltségét a bérekkel való gazdálkodás területén. Ha a vezető szabadabban gazdálkodhat az álláshelyek száma alapján meghatározott bérekkel – több vagy kevesebb munkavállalóval látja el a feladatot, tapasztalt vagy pályakezdő munkatársat alkalmaz, növeli a túlórában és nem státussal fedezve ellátott órák számát stb. –, az növelheti az érdekeltségét, feltételezve, hogy az esetlegesen megtakarított forrásokat a fenntartó nem vonja el. A romló gazdasági helyzettel azonban gyakran együtt jár, hogy a fenntartó intézményenként tételesen – azaz személyre szólóan, a végzettség és beosztás ismeretében – állapítja meg béreket. A tényleges és a státussal fedezett óraszám különbözetére a minimális összeget biztosítja (adott esetben a pályakezdő diplomás minimálbérnél kevesebbet), a személyi változások következtében megtakarított bért pedig – például nyugdíjba ment pedagógus helyére fiatal kollégát vesznek fel – a következő naptári évtől elvonja.
Konfliktus jelentkezhet a szakmai autonómia és a gazdálkodási kényszerek között is: például a reálisan, a helyi társadalmi, tanulói és szülői igényekkel összhangban megtervezett program olyan – esetenként nem feltétlenül nagy összegű – fejlesztést igényel, amelyre nincs fedezet a szűkös gazdálkodási keretek között. Amint láttuk, a vezetőnek itt van a legkisebb mozgástere. Az egyszeri bérkiadást, az eszközfejlesztést sikeres pályázat segítségével esetleg finanszírozni tudja, tartós bérigény fedezésére azonban csak fenntartói garanciák mellett van esélye.
Végezetül az igazgató tevékenységének harmadik meghatározó területe a humán erőforrással való gazdálkodás. Ennek egyik kulcseleme a munkatársak kiválasztása és alkalmazása, teljesítményértékelése, elbocsátása, döntés a bérezésről. A munkatársak – ezen belül a pedagógusok – felvételét a kínálat befolyásolja jellemzően. A 2002. évi béremelésnek talán ezen a területen volt a legnagyobb hatása: a pályázók száma jelentősen növekedett a kiírt pedagógusi álláshelyekre. A vezetők választási lehetőségét radikálisan befolyásolja a munkaterület/szaktárgy, valamint a település maga.
Ha az igazgató döntött a felvételről, a bér tekintetében a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény értelmében kell eljárnia, amely meghatározza a bér minimumát. Miután az iskolák igen nagy részében a kötelező minimum a tényleges bérrel azonos, az igazgatónak a forráshiány miatt gyakran csak formális jogköre van a bérek megállapításában. A gyengén teljesítő munkatársaktól pedig nem tud megválni a közalkalmazotti védettség miatt. Erre ugyanis két módja van az igazgatónak: vagy bizonyítja a munkavállaló alkalmatlanságát a feladat ellátására, vagy kifizeti a közalkalmazotti törvény szerinti járandóságot, és indoklás nélkül mond fel – erre jellemzően nincs forrás. Az alkalmatlanság bizonyítását nehezíti, hogy az iskolák nagy részében hiányzik a korszerű teljesítményértékelés, és nincsenek megfelelő források a kiemelkedő munka elismerésére sem. Az igazgatói megbízás ötéves ciklusa és a pályázathoz rendelten a nevelők véleménynyilvánítási joga egyébként is „visszafogottabbá” teszi a vezetőket a teljesítményértékelés területén.
Árnyalja a képet, hogy az igazgató/vezető munkáltatója a fenntartó, ugyanakkor a vezető a nevelőtestülettel él együtt. A fenntartó lojalitást vár el az intézmények vezetőitől, és ugyanezt várja a nevelőtestület is. A vezetők ezért gyakran úgy érzik, két tűz között élnek. A fenntartó és az intézmény konfliktusában gyakran a pedagógusok érdekvédőivé válnak, szélsőséges helyzetben úgy működnek, mintha ők lennének a szakszervezet vezetői.
Az alapvető konfliktus itt tehát a vezetői felelősség és a jogszabályi kötöttségek között feszül, ami radikálisan csökkenti a vezető érdekeltségét és lehetőségét is abban, hogy a humán erőforrással való hatékony gazdálkodás érdekében teljesítményértékelési rendszert vezessen be.
Célunk annak vizsgálata, hogy az iskolavezetés tevékenysége milyen hatást gyakorol az intézmény működésének eredményességére, hatékonyságára. Ehhez először is a fogalmak értelmezésére van szükség.
Eredményesség (hatásosság): a kitűzött célok elérése, illetve a célok elérésének mértéke. (Maga az eredmény a tanulókban/gyermekekben vagy az intézményben végbement változás az intézményi működés hatására.) Az eredmény, az eredményesség leírása, jellemzése, az intézmény működéséhez igazított indikátorrendszer segítségével történhet, például tanulmányi eredmények, tanulói készségek, kompetenciák, attitűdök változása, az iskolai szocializáció eredményeit tükröző jellemzők (magatartási, viselkedési jellemzők stb.), a tanulók későbbi helytállása stb.
Hatékonyság: az eredmények és a ráfordított erőforrások viszonya; vagyis sikerült-e az adott eredményeket a lehető legkevesebb erőforrás felhasználásával elérni, illetve a rendelkezésre álló erőforrásokkal a lehető legtöbb/legjobb eredményt produkálni. Jellemzése – hasonlóan az eredményességhez – néhány jól megválasztott indikátor segítségével történhet.
Fogyasztói elégedettség: teljesülnek-e az intézmény partnereinek kifejezett igényei és elvárásai, hogyan történik a kifogások, panaszok kezelése. Ez lényegében a minőség egyik lehetséges értelmezése. (A 3/2002. miniszteri rendelet – amely a partnerközpontú működés kialakítási kötelezettségét írja elő – szükségessé teszi, hogy az intézmények rendszeresen mérjék és értékeljék partnereik elégedettségét, a visszajelzéseik alapján korrekciós tevékenységeket folytassanak.)
Az iskolavezetés tevékenysége, tevékenységének minősége elsősorban a szervezet eredményességére gyakorol hatást. Tekintettel arra, hogy a vezetésnek erősen korlátozott hatása van a források mértékére – ezt lényegében a közoktatási törvény alapján számolandó óraszám, majd az erre épített álláshelyek száma, valamint az épület fenntartási költségei determinálják –, elsősorban a forrásfelhasználás révén tud hatást gyakorolni a szervezet hatékonyságára.4 Ez a helyzet akkor változhat meg, ha az intézmény lényegében szabadon – azaz belső döntések alapján – felhasználható forrásai megnövekednek, ami a források bővülése vagy a pedagógusok bérezésével és munkáltatásával kapcsolatos szabályok változása esetén képzelhető el.
A jelenlegi helyzetben tehát a vezetés, ezen belül az intézményvezető elsősorban az eredményesség javításával tudja befolyásolni a hatékonyságot. Itt sincs közvetlen hatása például a matematikatanításra vagy a pedagógus-diák viszonyra, hanem az eredményességet befolyásoló tényezőket alakíthatja. Ilyennek tekinthető például a pedagógusok felkészültsége, módszertani kultúrája, az iskolai munka szervezettsége, az aktív tanulással töltött idő, az értékelés, a továbbképzés, az anyagi ösztönzés, a motiválás.
Alapvető kérdés, mit tartunk eredménynek, mit nevezünk elismerésre méltó teljesítménynek. Az eredményről, eredményességről való gondolkodás ugyanis meghatározza, mit kell vizsgálnunk, mi alapján ítélhető meg az egyén vagy a szervezet tevékenységének, működésének eredményessége. Egy 1996–1997-ben végzett kutatás keretében azt próbáltuk felmérni, hogy a vezetők és a pedagógusok hogyan gondolkodnak e kérdésekről.5 A vizsgálat kiterjedt az eredményesség mutatóinak, az azt befolyásoló tényezőknek a feltárására, ehhez az Országos Közoktatási Intézet által folytatott kutatás keretében kialakított kérdőívelemeket vettük át.6 A következőkben a témához tartozó eredményeket foglaljuk össze tömören.
A vizsgálat során arra kértük a pedagógusokat és a vezetőket, hogy (1) értékeljék a kérdőíven megadott szempontokat, hogy azok mennyire alkalmasak az oktatás eredményességének megítélésére, (2) fogalmazzák meg véleményüket az oktatás színvonalát befolyásoló tényezőkről (körülményekről) és (3) az oktatás eredményességére ható eszközökről.
Az adatokból kiderül, hogy a pedagógusok és a vezetők véleménye elég közel áll egymáshoz. Az iskolai működés eredményességének kiemelkedő jelentőségű mutatója egybehangzóan a tanulók iskola utáni (későbbi) helytállása, amit a szakirodalom a hosszú távú hatás vagy eredmény kategóriájának tekint.7 Ezt követően az iskola jó híre, keresettsége, a továbbtanulási mutatók, a fegyelmezett munka és a versenyeredmények következnek. A 12 elemű lista legkevésbé fontos mutatói: a tanulói lemorzsolódás, a fenntartó elégedettsége az iskolával és az országos felmérések eredményei.
A tanulók későbbi helytállásának mint eredményességi mutatónak az értékelése összhangban van a modern oktatási rendszerek alapvető funkciójával: az életben való boldoguláshoz szükséges tudás, képességek átadására való törekvéssel. Ha ezt elfogadjuk, akkor azonban nehezen érthető, miért tudnak az intézmények (pedagógusok és vezetőik) nagyon keveset e szempont teljesüléséről. Az intézményekben jellemzően nem áll rendelkezésre megfelelő információ, nincs olyan adatgyűjtés, amely a fenti szempont értékelését megalapozott, szakszerű módon lehetővé tenné.8 Ugyanakkor az országos felmérések rendelkezésre álló eredményeit – amelyek lehetővé tehetik az iskolák és csoportjaik egyfajta teljesítményének összevetését – a megkérdezettek sokkal kevésbé tartják alkalmasnak az eredményesség visszatükrözésére.9 Megemlítendő, hogy az intézmény képviselői számára igen csekély jelentősége van a fenntartó elégedettségének. Ennek oka lehet a magyar közoktatás irányításának – tartósan fennálló – rendszerszintű problémája: az oktatás területén alacsony felkészültségű fenntartók magas hányada (Halász–Palotás 2003, 66–67.). Emiatt az intézmények – vezetők és pedagógusok – gyakran megkérdőjelezik a fenntartó kompetenciáját munkájuk megítélésében. (Attól függetlenül, hogy ez a fenntartónak törvényi kötelezettsége, és az ellenőrzésbe, értékelésbe közoktatási szakértőt kell bevonnia.)
Várható, hogy a közoktatási rendszerben a minőségi követelmények erősödése és az intézmények elszámoltathatóságára irányuló fenntartói törekvések hatására egyre nagyobb figyelem fordul iskolai szinten is az eredményesség mérésére és értékelésére. A belátható jövőben az intézményi értékelés és önértékelés jelentheti az iskolák igazgatói számára az egyik legnagyobb kihívást. A közoktatási törvény 2003. évi módosítása, az önkormányzati és az intézményi minőségirányítási program összehangolt kidolgozási kötelezettsége – jogszabályi szinten – legalábbis ezt tükrözi (Ktv. 40., 48., 85., 102. §).10
A tanári szerepfelfogáshoz, a felelősségvállaláshoz vezető kérdés, hogy minek tulajdonítható a lemorzsolódás mint eredményességi mutató elutasítása. Lehetséges magyarázat, hogy a jelenséget függetlennek tekintik az intézményi munka minőségétől, vagyis e kettő összekapcsolása egyszerűen nem történik meg. Ugyanakkor ez az indoklás nyilvánvalóan nehezen fenntartható.
Az iskolai eredményességet tükröző indikátorokhoz hasonlóan, az oktatás színvonalát11 meghatározó tényezők esetében is egybecseng a pedagógusok és a vezetők véleménye. Eszerint az oktatás színvonalára csekély befolyása van az iskola méretének és a tanulók létszámának, közepesnél nagyobb a hatása az osztálylétszámnak, valamint az iskola anyagi helyzetének. Kiemelkedő jelentőségűnek tartják a tanárok felkészültségét, ezt a tanulók képessége követi. Magasnak mondható még általában az oktatási programra, az alkalmazott módszerekre vonatkozó jelölések aránya. Az igazgatók véleménye (és a pedagógusoké is) számos ponton összhangban áll az iskolai eredményességről szóló nemzetközi kutatási eredményekkel (Scheerens 1995, 21.); tisztában vannak az eredményességet leginkább befolyásoló tényezőkkel. Az említetteken kívül az eredményes működés szükséges elemének számít még egyes pedagógusi kompetenciák fejlesztése (például problémamegoldás, konfliktuskezelés, értékelés, differenciálás tanulócsoporton belül, az IKT alkalmazása) és az iskolai tanítási-tanulási folyamat támogatása, utóbbi komoly kihívást jelent az iskolavezetés, ezen belül az intézményvezető számára.
Némi meglepetéssel tekinthetünk arra a tényre, hogy a tanulók szociális hátterére vonatkozó átlagérték csak a rangsor közepén helyezkedik el. Ez az eredmény eltér a témában rendelkezésre álló kutatási tapasztalatoktól (Coleman és mtsai 1966; Jencks és mtsai 1972; Sáska 1989; Vári 1997, 99–103.), amelyek e tényező kiemelkedő jelentőségét igazolták.12 Tartja magát továbbra is az a hit, hogy az eredményességet általában és önmagában erőteljesen meghatározó tényező a csoportbontás (osztálybontás) lehetősége. Ezzel kapcsolatban – ugyancsak kutatási eredményekre hivatkozva – azt fogalmazhatjuk meg, hogy rendkívüli szélsőségeket és a tantárgyak egy kisebb csoportját, illetve egyes, gyakorlatot igénylő témakörök tanítását leszámítva, ez nem tekinthető evidenciának (Scheerens 1992, 36.). Abban az esetben viszont, ha a kisebb létszám aktív foglalkoztatással, differenciált fejlesztéssel stb. párosul, az eredményességre gyakorolt hatás igazolható.
Végezetül az oktatás eredményességét befolyásoló eszközöket tekintjük át. A 15 elemű lista a pedagógusok és a vezetők véleményének hasonlóságát mutatja ismét. Az eredményesség eszközeit az érintettek nagyjából egybehangzóan ítélték meg: többnyire eléggé vagy nagyon fontosnak tartották. Jellemzőnek mondható, hogy a tanításhoz, tanulásszervezéshez kapcsolódó eszközöket – aktivizálás, motiválás, differenciálás – kiemelkedően fontosnak minősítették, míg a lista végére a pedagógusok, az iskolavezetés és az iskola mint szervezet értékelése került. A kilencvenes évek végén az értékelés ilyenfajta megítélése az eszközök, módszerek és tapasztalat híján nem volt meglepő. Az elmúlt évek minőségfejlesztési programjai vélhetően változtattak ezen. A partneri igények és elégedettség kötelező vizsgálata – bár a formális megfelelés kockázata, mint mindig, most is fennáll – jelentősen hozzájárulhatott az intézményi kompetenciák fejlődéséhez.
Összességében megfogalmazható, hogy a tanárok és a vezetők lényegében hasonlóan látják az iskolai oktatás eredményességének megítélésére alkalmas mutatókat, a befolyásoló tényezőket, eszközöket. Nagy jelentőséget tulajdoníthatunk annak a tisztánlátásnak, amely az említett csoportok véleményformálását jellemzi: az oktatás eredményessége szempontjából kulcsfontosságúnak ítélik a pedagógusok felkészültségét, a tanulók motiválását, differenciált foglalkoztatását, rendszeres értékelését. Mindez azt tükrözi, hogy tanárok és vezetők egyaránt úgy látják, az iskola minősége lényegében az iskolán belül dől el. Ugyanakkor a véleményazonosság hátterében az is állhat, hogy a vezetők is tanárfejjel gondolkodnak, azaz az eredményességi tényezőket sem vezetési, menedzselési szempontból értékelik. Ha nem így volna, akkor a vezetők az eredményességet befolyásoló tényezők között jelentőséget tulajdonítanának a munkafegyelemnek, az anyagi ösztönzésnek és a továbbképzésnek.13
Említettük már korábban, hogy az intézmény értékelését és önértékelését, a vezetők és a tanárok értékelését az előző bekezdésben említettekhez képest kevésbé fontos szempontnak ítélték a válaszadók. Ez feltehetőleg kapcsolatba hozható azzal a ténnyel, hogy a közoktatásban az iskolaértékelésnek nincs kialakult rendszere, az értékelés modern módszerei és eszközei hiányosak, valamint kevés elméleti és gyakorlati felkészültségű szakértő van, aki jártas a szervezetértékelésben, illetve a helyi oktatási rendszer értékelésében.14 Kulcsprobléma, hogy a fenntartók saját forrásaikból nem tudnak megfelelő forrást biztosítani az értékelésre. Mindezek következtében az intézmények szakmai értékelése esetleges, hiányos. Ebből adódóan rejtve marad az, hogy az értékelés milyen haszonnal járhat az iskola minőségének fejlesztésében. Hasonló problémák fogalmazhatók meg a tanárok és a vezetők értékelésével kapcsolatban is, ennek megoldása csak hosszabb távon, az értékelés helyi és intézményi kompetenciájának folyamatos és fokozatos fejlesztésével tűnik megoldhatónak.15
A jövő szempontjából kulcsfontosságú kérdés, hogy az igazgatók képesek lesznek-e az eredményesség szempontjából fontos tényezők, eszközök hatékony alkalmazására. Ezek közül a legfontosabb a humán erőforrás hatékony alkalmazása, mert ez meghatározó költségtényező, és a pedagógusok munkája az eredményesség legfőbb alakítója. Ugyanakkor az eredményesség szempontjából legfontosabbnak tartott eszközök (motiválás, differenciálás stb.) nem kapnak kellő hangsúlyt a pedagógusképzésben, így a megfelelő felkészítés elsősorban a pedagógus-továbbképzés területére tevődhet át. (Kérdés, hogy a pedagógusképzés jelenlegi fejlesztése során – Bologna-folyamat – hogyan oldódnak meg e problémák.)
Az intézmények költségvetésének első változatát („ceruzás változat”) jellemzően az igazgató készíti el, a fenntartó – forrásai és prioritásai figyelembevételével – a vezetővel történő egyeztetés alapján meghatározza a költségvetés fő összegeit: bér és járulékai, dologi, előírt saját bevétel stb. Ezek alapján a végleges költségvetést az igazgató dolgozza ki. Ebben szerepet játszik a bázisalapú tervezés, vagyis az előző évi költségvetés jelenti a kiindulási pontot. A fenntartói döntést a demográfiai folyamatok által determinált normatív támogatások, de még inkább a település általános gazdasági helyzete határozza meg. A városok körében törekvések mutatkoznak a kiszámítható, szakmai, illetve feladatalapú finanszírozási rendszer kialakítására, de – az ágazat erőpozícióit is tükröző módon – a fenntartó gazdálkodásában bekövetkező negatív változások ezeket gyorsan felszámolják, és megjelenik a kézi vezérlés, amellyel az intézményi folyamatok szigorúan ellenőrzés alatt tarthatók (Balogh–Halász 2003, 99–101.). Ez a helyzet korlátozza az intézményi szintű tervezés lehetőségét és indokoltságát.
A finanszírozás gyakorlatára jellemző, hogy időarányosan finanszírozzák az intézményeket. Az estleges eltérés – túlköltés – esetén a nyári időszakban készítik elő a korrekciót, amelyben az igazgatónak fontos tervező szerepe van. A korrekció történhet úgy, hogy az intézmény saját hatáskörben belső átcsoportosítást hajt végre a költségvetésében, és ezzel finanszírozhatóvá teszi a keletkezett hiányt. Másik lehetséges megoldás a költségvetési rendelet módosítása a fenntartó részéről.
A fenntartó számára öt kemény korlát van az intézményi költségvetés tervezésekor.
A fentieken túl az intézmény által vállalt – a pedagógiai programjából következő –, illetve a fenntartó által előírt feladatok finanszírozása jelenik meg. Ezek együttesen alkotják a fenntartó által jóváhagyott feladatokat.
A fenntartó a tanulócsoportok számának szigorú korlátozásával, a törvényi előírásokat megközelítő maximális csoportlétszám előírásával tudja mérsékelni a költségeket. Erre csak a több azonos típusú intézményt működtető, illetve több párhuzamos osztállyal szervezett intézmény esetében van mód.
A költségvetés belső szerkezete – ahogy ezt korábban írtuk – a bérek és járulékaik, valamint a dologi költségek mentén jellemezhető. Tapasztalat szerint az előbbi aránya 80-85 százalék. A fennmaradó rész a dologi költség, melynek részeként a beruházás jellegű kiadásokat többnyire céltámogatásból, pályázati forrásokból, szakképző intézmények esetén a szakképzési alapból finanszírozzák.
A fenntartói gyakorlat eltérő a költségvetés kialakítását illetően, de jellemzőnek mondható az intézmények vezetőivel való egyeztetés. A tartós forráshiány arra kényszeríti a fenntartót és az intézményt egyaránt, hogy alapvetően a működtetést szavatolják, a fejlesztési kiadások ebből adódóan minimálisak.
Az intézményvezető számára a költségvetés kialakítását a következő tényezők határozzák meg.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a meghatározó költségtényezők – bérek és járulékaik, a működtetés költségei – az intézmény adott állapota mellett (az alkalmazottak létszáma, korösszetétele, végzettsége, az épület üzemeltetési kiadásai) nem vagy csak nagyon nehezen változtathatók, így a költségek befolyásolására a vezetőnek kevés lehetősége van. A következőkben ennek okait foglaljuk össze.
A képzési program alapján az óraszám meghatározott, a programot a nevelőtestület fogadja el (és a fenntartó hagyja jóvá). A nevelőtestület összetételének változtatása nagyon nehéz feladat. Eleve kérdés, hogy ha a vezető pályázatot ír ki álláshelyekre, milyen érdeklődésre számíthat. A kilencvenes évek második felében elindult a pedagógusszakma öregedése, képzettségének negatív változása. A bérviszonyok miatt a pályakezdők, különösen az egyetemi végzettséggel rendelkezők egyre kevésbé választják a tanári szakmát, illetve a negyvenévesnél fiatalabb korosztályban jelentősen növekedett a pályaelhagyók aránya (Hermann 2002). A települések nincsenek azonos helyzetben, az állások betöltése lényegesen könnyebb a nagyvárosokban, mint a kisebb településeken. Itt is tapasztalhatjuk, hogy az előny előnyt, a hátrány pedig hátrányt szül a rendszerben. Az igazgatók cselekvési terét is elsősorban a település mérete határozza meg. A városokban óraadók foglalkoztatásával elérhető bizonyos költségmegtakarítás a szükséges kompetencia megszerzése mellett, vagy – elvileg – lehetséges egy pedagógus foglalkoztatása több intézmény által. Az előbbire inkább találunk példát, mint az utóbbira. Nem tudjuk – statisztikai adatok, kutatási eredmények hiányában –, hogy ezen a helyzeten mennyit változtatott a közalkalmazottak béremelése. Az biztosan állítható, hogy ennek – a béremelésnek – a hatására jelentősen növekedett a pályázási kedv. (Találkozhattunk olyan esetekkel, amikor egy nagyvárosi általános iskola két pedagógusálláshelyére kb. ötvenen pályáztak, vagy egy falusi iskola napközis állására tizenegy pályázó jelentkezett.)
A belső viszonyok miatt sem egyszerű a változtatás. Ha üres álláshelyről van szó, akkor az igazgató – feltételezve, hogy vannak pályázók – valóban döntési helyzetben van. Ha azonban „minőségi cserét” szeretne, akkor a KJT miatt erre gyakorlatilag nincs esélye. Így tehát a testület korösszetételének alakítása mint költségvetési tényező nem szerepel a vezető eszközei között.
Az intézmény működtetési kiadásai a fizikai állapottól, korától (belső terek mérete, alkalmazott technológia a fűtésre, világításra stb.) és a kihasználtságtól függnek. Az energiafelhasználás – fűtés és világítás – mérséklése általában olyan beruházást igényel, amelyre a vezetőnek saját forrásból esélye sincs. A kihasználtságra pedig a demográfiai mutatók, valamint a helyi társadalomban az intézményről kialakult – és nehezen megváltoztatható – kép gyakorolja a legnagyobb hatást. Lényegében ezek alapján dől el, hány tanuló (szülő) választja az intézményt. Érdemes rámutatni arra, hogy érdekellentét áll fenn az igazgató és a fenntartó között, hiszen az iskola nem érdekelt az alacsony kihasználtsági mutatók korrekt feltárásában, mert ez a létét fenyegetheti, ugyanakkor az önkormányzat gyakorta nem vállal fel politikai veszteséggel is járható döntéseket (vagy csak a legvégső esetben).
A működés hatékonyságának vizsgálatakor három szempontot érdemes figyelembe venni: az oktatási kapacitásokat, az infrastruktúra kihasználtságát és a méretgazdaságosságot. A legfontosabb állításunk ezzel kapcsolatban az lehet, hogy nincsenek megbízható intézményi szintű adatok, indikátorok a rendszerben, amelyek alapján egyértelmű következtetésekre vállalkozhatnánk. Ezzel együtt a rendszerszintről a nemzetközi összehasonlító vizsgálatok – pl. az OECD indikátorprogramja – alapján állítható, hogy a magyar közoktatás egyik súlyos problémája – a fenti szempontok szerint – az alacsony hatékonyság.
Az intézményi szintű oktatási kapacitások kihasználtsága annál jobb, minél kevesebb az egy osztályra jutó pedagógus, minél nagyobbak az osztálylétszámok, minél több az egy pedagógusra jutó tanulók száma. Nemzetközi összehasonlításban Magyarországon ez minden iskolaszakaszban (ISCED 0–3) alacsony. 1990 és 2002 között közel 12 százalékkal csökkent a nappali tagozaton tanulók száma, miközben a pedagóguslétszám lényegében változatlan maradt. Ahol a tanulók száma csökkent, ott a pedagógusszám csökkenése ez alatt maradt – általános iskola, szakmunkásképzés –, ahol nőtt, ott a pedagógusok létszáma arányában jobban nőtt – gimnázium, szakközépiskola – (Halász–Lannert 2003, 509.). Mindebből következik, hogy általában az intézményekben az oktatási kapacitás kihasználtsága csökkent, ami persze intézményenként jelentős eltéréseket mutathat.
Mit tehet az igazgató a jobb kapacitáskihasználás érdekében? Csoportok összevonásával, adott esetben létszámleépítéssel növelheti a hatékonyságot. Kérdés azonban, hogy érdekelt-e ebben a vezető, továbbá megvannak-e az eszközei e lépések megtételéhez. Nagyobb létszámú osztályok kialakítása – a racionalitás keretein belül, valamint a törvényben meghatározott létszámhatárok figyelembevételével – lehetséges ugyan, de biztos konfrontációt jelent a nevelőtestülettel. Létszámleépítésre – mint láttuk – gyakorlatilag alig van módja. Érdekeltsége e lépések megtétele ellenében hat. Maguk a fenntartók is csak a legkritikusabb gazdasági helyzetben – a kilencvenes évek közepén – vállalkoztak az oktatás helyi rendszerének jelentősebb átalakítására. Sem előtte, sem utána nem került sor erre. Valószínűsíthető, hogy a fenntartók nagyobbnak vélik a politikai kockázatot, árat, amellyel egy ilyen változtatás járna, mint az alacsony hatékonyság gazdasági következményeit (Hermann 2002). Ha azonban a fenntartó számára nagynak mondható a kockázat, miért vállalná ezt – intézményi szinten – az igazgató? A hatékonyság növelése súlyos konfliktusokkal járna számára, és támogatottsága is kérdéses lenne. Így tehát a vezetőktől nem várható, hogy a foglalkoztatást érintő jelentős lépéseket tegyenek intézményi szinten a hatékonyság, az oktatási kapacitások növelése érdekében.
Az infrastruktúra kihasználtsága lényegében az iskola iránti keresettségen – és a fenntartó által engedélyezett osztályszámon – múlik. Az egyes intézmények kihasználtsága ebből adódóan nagy eltéréseket mutat. A felesleges kapacitások bérbeadással stb. hasznosíthatók, ami azonban erősen keresletfüggő. Miután a külső kapcsolatok építése, irányítása jellemzően igazgatói hatáskörbe tartozik, itt van valamennyi mozgástere a vezetőnek.
A méretgazdaságosság részben az infrastruktúra függvénye – milyen a befogadóképessége az intézménynek –, részben a keresettségen múlik. Hermann Zoltán számításai szerint a méretgazdaságosság alsó határa a 170–190 tanulót befogadó intézmény. A kistelepülések iskolái ennél jellemző módon lényegesen kisebbek, és esély sincs nagyobb térségi intézmények kialakítására. Ugyanakkor a méretgazdaságossággal elérhető fajlagos költségcsökkenés, ezen keresztül a hatékonyság növelése töredéke annak, amit az oktatási kapacitások jobb kihasználása eredményezhet. Tekintettel arra, hogy a méretgazdaságosság megvalósítása a kistelepüléseken elvi és gyakorlati akadályokba ütközik – nincs méretgazdaságosságnak megfelelő épület, nincs annyi tanuló a közelben –, a városokban pedig sokkal inkább a fenntartón, mint az egyes intézmények vezetőin múlik, belátható, hogy e területen az igazgatók lényegében nem javíthatnak a hatékonyságon. Megjegyezhetjük azt is, hogy a gazdaságosnak mondható méret (200–800 tanuló közötti) elérésével is csak az oktatási kapacitások jobb kihasználásából adódó javulás töredéke érhető el (Hermann 2002).
Összességében tehát megállapíthatjuk, hogy az intézményvezetők befolyása a hatékonyságra döntően nem közvetlenül, azaz a költségek csökkentésével képzelhető el. A hatékonyságot az oktatási kapacitások jobb kihasználásával lehetne közvetlenül javítani, de az iskolavezetőnek ehhez nincs eszköze, és nem is érdekelt benne. A fenntartó az érdekeltség megteremtésével ösztönözhetné az intézmények horizontális együttműködését, egyes programok és szolgáltatások (sport-, szabadidős tevékenységek stb.) közös tervezését, ezek személyi feltételeinek közös megteremtését. Az együttműködésnek kiemelkedő szerepe lehet a kétszintű érettségi bevezetésével. Valószínűsíthető ugyanis, hogy a tanulók számára optimális kínálatot, megfelelő választási lehetőségeket a kis intézmények magukban nem tudnak majd biztosítani. A többcélú kistérségi társulások létrejötte (a 168 kistérségből 158-ban jött létre társulás, közülük 141 rendelkezik elfogadott intézkedési tervvel) valószínűleg nagy hatást gyakorol majd a jövőben a kistérségekben működő nevelési-oktatási intézmények, valamint a szak- és szakmai szolgáltatások működtetésére, a kapacitások optimális kihasználására.
A hatékonyság a forrásszerzéssel is növelhető. A szabályozás viszonylag tág teret enged az intézményeknek e téren. A pályázatok írása, a felnőttoktatásban való részvétel, az infrastruktúra bérbeadása, a szakképzési alaphoz való hozzáférés stb. lehetőséget nyújt a bevételek növelésére. Ugyanakkor – amint ezt láttuk korábban – e lehetőségek egyenlőtlenül oszlanak el az intézményhálózatban. A forrásszerzés szempontjából vélhetően jelentős különbség van a gazdaságilag önálló és a részben önálló intézmények lehetősége között. (Egy kisvárosi önkormányzat önálló iskolái körében az önkormányzati támogatáshoz viszonyított saját bevétel aránya a kilencvenes évek közepétől mára öt százalékról kb. harminc százalékra emelkedett.)
Az iskolavezetés tevékenysége, a vezetés minősége nem közvetlenül hat az eredményekre és a költségekre. Az igazgató tevékenysége nem közvetlenül változtatja meg a matematikatanítás eredményeit az iskolában, de az eredményt befolyásolni tudja a tantervek, tankönyvek változtatásával, a pedagógusok továbbképzésével, új matematikatanár felvételével stb. Hasonlóképpen a vezetés nem közvetlenül befolyásolja a költségeket – legalábbis a költségtényezők nagy részét –, hanem például az üzemeltetetési kiadásokat hálózatkorszerűsítéssel és takarékossági intézkedések bevezetésével.
A vezetés az eredményességre és a hatékonyságra a következő meghatározó területeken tud hatást gyakorolni.
A tanulmányban arra tettünk kísérletet, hogy vizsgáljuk a vezetés és az eredményes, hatékony szervezeti működés kapcsolatát. Talán érzékelhetővé vált, hogy az erősen decentralizált oktatásirányítási rendszerben nagy szakmai autonómiával rendelkező intézmények eredményes és hatékony működéséhez elengedhetetlen az értékelés és a nyilvánosság. Végezetül tekintsük át, milyen változások segíthetik az iskolavezetést az intézmény eredményességének növelésében.
A következő szakmai változtatásokra, fejlesztésekre volna szükség
A szakmai fejlesztések megvalósulását támogathatja a jogszabályi környezet változtatása
Vezetői kompetenciák fejlesztése17