Napjaink átalakuló/átalakulásra ítéltetett önkormányzati, helyi közigazgatási rendszerében fontos társadalmi, pedagógiai funkciót töltenek be a szakmai szakszolgálatok. A városias és a kevésbé urbanizált települések között talán a szolgáltatások elérhetőségében van a legnagyobb különbség. A tanulmány áttekinti, milyen társulási megoldások segíthetik a ma még jelentős különbségek csökkenését ezen a téren. Egy konkrét társulási modell leírásával pedig bemutatja, hogy a mikro- vagy kistérségben milyen pedagógiai feladatokat tud vállalni egy-egy szakmai szolgáltató szervezet, továbbá milyen módon oldható meg e sokrétű szakmai tevékenységrendszer közös önkormányzati finanszírozása.
Az önkormányzati rendszerben, az államigazgatásban, valamint a közoktatás hazai rendszerében végbemenő változások jelentős hatást gyakorolnak a közoktatáshoz kapcsolódó, nem közvetlenül az iskolai gyakorlatban megvalósuló feladatok ellátására is. A jogi lehetőségek, de mindenekelőtt a gazdasági kényszer hatására felgyorsult a többcélú kistérségi társulások létrehozásának folyamata. Átalakulóban van a kötelező és vállalható közoktatással összefüggő kötelezettségek és feladatok megosztása, fenntartói jellege és gyakorlata a helyi önkormányzatok és a megyei/fővárosi önkormányzatok között.
A megoldási módok rendkívül változatosak, területenként, sőt megyénként, térségenként eltérő jellegűek. Számos kérdésben nagy a bizonytalanság, az önkormányzati, társulási és pedagógiai szakemberek most tanulják a törvényi előírások gyakorlati magvalósítását. Különösen igaz ez a szakszolgálatok és a pedagógiai-szakmai szolgáltatások vonatkozásában. Egyrészt maga a fogalom, a feladatkör sem eléggé ismert a pedagógiai szakemberek körében, hazai szakirodalma sem túl gazdag, másrészt ellátási rendszere országosan nem egységes, a feladatok lefedettsége nem teljes. A szakszolgálati és a szakmai szolgáltatási rendszer a létrejötte óta szinte folyamatosan átalakul, finanszírozási módja is egy-két évente változik.
A feladat eltérő jellege és az ellátási kötelezettség különbözősége miatt külön kell szólnunk a szakszolgálatokról és a pedagógiai-szakmai szolgáltatásokról.
„(3) A gyermeknek, tanulónak joga, hogy
f) állapotának, személyes adottságainak megfelelő megkülönböztető ellátásban – különleges gondozásban, rehabilitációs célú ellátásban – részesüljön, s életkorától függetlenül a pedagógiai szakszolgálat intézményéhez forduljon segítségért.” (1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról, 10. §)
A szakszolgálati ellátás története elválaszthatatlan a magyarországi gyógypedagógia történetétől. Jelentős dátumok: 1876 – az első hazai középsúlyos gyógypedagógiai iskola megalapítása; 1902 – az enyhe fokban értelmi fogyatékosok első iskolájának megalakulása. Még 1945 után is (egészen 1975-ig) kampányszerű volt az értelmi fogyatékosok kiválasztása a normál populációból. A tanév végén az iskolákban megjelenő gyógypedagógus tantárgyszerű vizsgálatot végzett, ennek alapján állapította meg, hogy a gyermek milyen típusú iskolában folytathatja tanulmányait.
1975-ben megjelent a 111/1975 (MK 7.) OM számú miniszteri utasítás, melynek hatására megyénként megalakultak az áthelyező bizottságok. Megindult a szakemberképzés is.
A közoktatásról szóló 1993. évi (VI. 24.) törvény szabályozza a szakszolgáltatás és pedagógiai-szakmai szolgáltatás teljes rendszerét, kialakult az országos hálózat. A hozzá kapcsolódó 14/1994. (VI. 24.) MKM rendelet a képzési kötelezettségről és pedagógiai szakszolgálatokról tartalmazza a közoktatási törvényben előírt kötelezettségek végrehajtási rendjét.
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv. 34., 35. és 36. §-a, valamint az önkormányzatok feladatellátást szabályozó 85., 86., 87., 88. §-ok határozzák meg a pedagógiai-szakmai szolgáltatás, pedagógiai szakszolgálat tartalmát és az ellátásra kötelezettek körét.
A közoktatási törvény 34. §-a szerint pedagógiai szakszolgálat
a) a gyógypedagógiai tanácsadás, korai fejlesztés és gondozás,
b) a fejlesztő felkészítés,
c) a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs tevékenység, továbbá az országos szakértői és rehabilitációs tevékenység,
d) a nevelési tanácsadás,
e) a logopédiai ellátás,
f) a továbbtanulási, pályaválasztási tanácsadás,
g) a konduktív pedagógiai ellátás,
h) a gyógytestnevelés.
Az eddigi gyakorlat szerint a szakszolgálatok feladatkörét megyei/fővárosi önkormányzati, települési önkormányzati, illetve közös fenntartású intézmények látták el, de megjelentek a piaci alapon működő szolgáltatók is. Új szintet jelent az ellátásban a többcélú kistérségi társulások megalakulásának ösztönzéséről és a modellkísérletek támogatásáról szóló 36/2005. (III. 01.) kormányrendelet, amely a társult önkormányzatok számára a szakszolgálati feladatok közül legalább kettő felvállalását írja elő, megjelölve a támogatható feladatokat. Ezek a Kt. 34. §-a a–b), d–f) és h) pontok alatt felsorolt tevékenységek.
A közoktatási törvény a helyi önkormányzatok feladatkörébe utalja a többiekkel együtt nevelhető gyerekek ellátását. Róluk továbbra is a települési önkormányzatoknak kell gondoskodniuk. A többi felsorolt szakszolgálati feladat ellátásáról továbbra is a megyei/fővárosi, kerületi önkormányzatok kötelesek gondoskodni. A 36/2005. kormányrendelet jogilag és gazdaságilag is arra ösztönzi a többcélú kistérségi társulásokat, hogy vállaljanak szakszolgálati feladatokat, legalább kettőt kötelező jelleggel. A döntés célja, hogy a feladat ellátása közelebb kerüljön a felhasználókhoz, megvalósuljon az ellátás országos lefedettsége, az anyagi és humán erőforrások koncentrálásával hatékonyabb és minőségileg magasabb szintű legyen a hazai szakszolgálati rendszer és a szakmai szolgáltatás. Ennek érdekében biztosítja a társulások számára a megnövelt anyagi támogatást, de az csak az előírt feltételek teljesülése esetén igényelhető. Az ellátottak után normatív támogatás is jár.
A pedagógiai szakszolgálati feladatok társuláson belüli ellátásához támogatás igényelhető:
A többcélú kistérségi társulás tehát többi vállalt feladata mellett jelentős támogatáshoz juthat az egyes szakszolgálati területek vállalásával. Ettől kezdve a feladat ellátása a kistérség számára kötelező. Fontos szempont, hogy a vállalt feladatoknak összhangban kell lenniük a megyei fejlesztési tervvel.
Az 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról 34. § (9) pontja kimondja: „Pedagógiai szakszolgálatot az láthat el, aki rendelkezik a jogszabályban előírt feltételekkel.” A személyi és tárgyi feltételeket a 14/1998. (VI. 24.) MKM rendelet 1. és 4. számú melléklete határozza meg.
A fenntartói típusok a következők:
Az 5/2005 (I. 19.) kormányrendelet a többcélú kistérségi társulások által ellátott egyes közszolgáltatások normatív működési támogatásáról 4. § (12) pontja szerint a Társulás a vállalt közoktatási szakszolgálati feladatot elláthatja az általa fenntartott szakszolgálati intézmény, vagy – megállapodás alapján – helyi önkormányzat vagy intézményi társulás fenntartásában működő intézmény által, vagy több intézmény szakember közös foglalkoztatásával.
Egyértelmű tehát – és e tényt a közoktatási törvény is leszögezi –, hogy a társulás a feladat ellátását nem csupán saját intézmény működtetésével oldhatja meg, hanem megállapodás alapján más intézményt is megbízhat ezzel.
Néhány lehetséges példa a feladat ellátására. Tételezzük fel, hogy egy képzeletbeli többcélú kistérségi társulás (nevezzük Eldorádó Többcélú Kistérségi Társulásnak) vállalta a logopédiai és a fejlesztő pedagógiai szakszolgálati feladatokat.
A következő megoldási módok lehetségesek.
A megoldási módok egymással variálhatók, illetve tovább gondolva más megoldási módok is lehetségesek, például megye és város, illetve megye és kistérség közös fenntartásában működő intézmények működtetése.
A pedagógiai-szakmai szolgáltatások célját, feladatait a Kt. 36. § (1) pontja így definiálja: „A közoktatási intézmények és fenntartók, valamint a pedagógusok munkáját, továbbá a tanulói érdekvédelemmel összefüggő tevékenységet pedagógiai-szakmai szolgáltatások segítik.”
Célja tehát a szülők, nevelők, fenntartók neveléssel összefüggő munkájának teljes körű segítése, valamint a tanulók, gyermekek érdekvédelme. Ennek megfelelően a pedagógiai-szakmai szolgáltatás fő területei a következők:
A közoktatási törvény 36. §-a szerint pedagógiai-szakmai szolgáltatást az láthat el, aki rendelkezik a jogszabályban meghatározott feltételekkel. A feladatot ma döntően a megyei (fővárosi, kerületi) önkormányzatok által fenntartott pedagógiai intézetek látják el, de vannak független, egyéb fenntartású intézetek is. A Kt. 87. §-a szerint a megyei (fővárosi) önkormányzat köteles gondoskodni a pedagógiai-szakmai szolgáltatásról.
Ezt a feladatot a többcélú kistérségi társulás átveheti, az átvétel azonban nem kötelező. Ebben az esetben meg kell kapnia az ellátást szolgáló intézményi vagyon használati jogát.
E területre is érvényes az a jogi lehetőség, hogy a kistérség elláthatja a feladatot saját intézményével vagy más fenntartású intézménnyel magállapodás alapján.
Kt. 88. § (4) „Az intézmények feladataikat intézmény létesítésével, illetve fenntartóval kötött megállapodás útján láthatják el. Amennyiben az e törvényben meghatározott feladatokat társulás útján látják el, a társulási szerződésben meg kell állapodniuk a költségek viseléséről és megosztásáról is.”
A Kt. 88. § (9) szerint „Ha a feladatot többcélú intézmény keretében látja el a községi, városi, kerületi önkormányzat, és a feladat ellátását szolgáló intézményi vagyon nem osztható meg, a megyei, fővárosi, kerületi önkormányzat kérésére az intézmény teljes vagyonát – az intézmény által ellátott feladatokkal együtt – használatra át kell engedni… ideje tíz évnél nem lehet rövidebb.”
A szakmai szolgáltatások ellátásáért külön normatív támogatás nem jár. Kérdés, hogy miért vállaljon fel egy kistérségi társulás olyan feladatot, amely költségekkel jár, de támogatást nem kap hozzá.
A fő cél a feladat magasabb szintű ellátása, a lehetőségek jobb kihasználása, az érintettek bevonása a feladat megoldásába. A szakmai szolgáltatások többsége eddig is költségigényes volt.
Ha végigtekintjük a szakmai szolgáltatások rendszerét, látható, hogy egyes részfeladatok kistérségi szintű, összehangolt megoldása minőségi előrelépéssel járhat, sőt költségmegtakarítást is eredményezhet. Ilyen például a továbbképzések egyeztetése, az igazgatási tanácsadás, a közös pedagógiai alapelvek szerint kidolgozott pedagógiai programrendszer – amely nem zárja ki a helyi sajátosságok megőrzését –, tehetséggondozó versenyek szervezése stb.
A szakmai feladatok vállalásának feltétele, hogy azok megjelenjenek a fejlesztési tervben, megoldási módjuk pontosan ki legyen dolgozva. Milyen megoldási módok kínálkoznak a pedagógiai-szakmai feladatok ellátására a többcélú kistérségi társulásban?
Vegyük ismét példának képzeletbeli Eldorádó Többcélú Kistérségi Társulásunkat.
A megoldások kombinálhatók egymással a vállalt feladatok és a fenntartói megoldások vonatkozásában egyaránt.
Említettük, hogy a szakszolgálatok és a szakmai szolgáltatások finanszírozása gyakran változott, egységes rendszere nem alakult ki. A rendszerváltás előtt a megyékre lebontott állami költségvetés részét képezte. A rendszerváltás után több változat létezett. Az 1991. évi állami költségvetés külön normatívát nem tartalmazott e feladatok ellátására. Az 1996. évi költségvetésből a megyék 523 forintnyi támogatást kaptak lakosonként az igazgatási, közművelődési feladatok ellátására és a pedagógiai intézetek működtetésére. Az 1997. évi költségvetés konkrét összegben, 3 231 000 ezer forintban határozta meg a közoktatási alapítványok és a szakszolgálati ellátás támogatására fordítható összeget a megyék és a főváros vonatkozásában. Ez így történt 1998-ban is. 1999-től különvált az alapítvány és a szakszolgálat költségvetési kerete, 1999-ben 621 674 ezer forint, 2001-ben és 2002-ben 750 000 ezer forint volt a megyék és a főváros között felosztható összeg a szakszolgálatok működtetésére. 2003-tól megváltozott a támogatás formája, és a szakszolgálati feladatokat ellátó közalkalmazottak statisztikai létszáma alapján történt az összeg meghatározása. Ez 2005-ben és 2006-ban is évi 1 020 000 forint közalkalmazottanként. E finanszírozási forma előnye, hogy minden fenntartó részesül a támogatásból, amely egyértelműen a szakszolgálati feladat ellátására vonatkozik.
A többcélú kistérségi társulás keretében végzett ellátás forrásai a következők:
A nevelési tanácsadásra, a gyógypedagógiai tanácsadásra, a korai fejlesztésre és gondozásra, a fejlesztő felkészítésre, a logopédiai ellátásra, a gyógytestnevelésre a fajlagos összeg 2006-ban 9000 forint/fő szakszolgálati területenként, ha az ellátás megfelel az alábbi feltételeknek.
A többcélú kistérségi társulás a közoktatási törvény 34. §-ának a–b), d–f) és h) pontjai szerinti legalább két pedagógiai szakszolgálati feladat ellátásának a megszervezése esetén azok után veheti igénybe a támogatást, akiket – az e célra vezetett nyilvántartás szerint – a nevelési évek/tanévek során legalább az alábbi gyakorisággal lát el:
A támogatás a feltételeknek megfelelő intézmények működéséhez és fejlesztéséhez, valamint a pedagógiai szakszolgálati feladatok működési és fejlesztési kiadásaihoz használható fel. Az a tapasztalat, hogy a különféle jogcímeken kapható támogatás nem fedezi a szakszolgálatok költségeit, azt ki kell egészíteni a társult önkormányzatok befizetéseivel.
A többcélú kistérségi társulások vállalandó és vállalható feladatai között jelentős helyet foglal el a pedagógiai szakszolgálatok és szakmai szolgáltatások feladatköre. Gyakorlatilag megváltozik az ellátás eddigi szerkezete, új szintként jelentkezik a kistérségi feladatellátás. Mint minden változásnak, ennek is megvannak a nehézségei, különösen a kezdeti szakaszban, amikor a résztvevőknek még nincs kellő tapasztalatuk. Kétségtelen, hogy mindez konkrét és térségi szemléletű tervezést igényel, jelentős szervezőmunkát feltételez, és mobil pedagógus szakemberek alkalmazását teszi szükségessé. Mindenképpen előny, hogy kialakulhat egy országos intézményhálózat, az ellátás közelebb kerül az ellátottakhoz, a szakszerűség és a minőség javulhat. Az anyagi támogatást közvetlenül azok kapják meg, akik a feladatot ellátják, a kistérségi rendszer gazdasági ösztönzése javíthatja a társult önkormányzatok anyagi helyzetét.