Az OKI OPEK második nyilvános közpolitikai elemzése a magyar közoktatás költséghatékonyságáról, a hatékonyságot javító fejlesztési lehetőségekről szól. Az eredmények és a finanszírozás összekapcsolásával, ennek módszeres végiggondolásával arra keres megoldásokat, hogy a jelenlegi, GDP-arányos európai összehasonlításban sem alacsony ráfordítások mellett hogyan javítható a közoktatás eredményessége a szabályozás eszközével. A szemelvényeket azért tárjuk a nyilvánosság elé, mert szeretnénk, ha minél szélesebb körben vita, közös gondolkodás indulna a felvetett kérdésekről. A teljes szöveg letölthető az OKI honlapjáról.1
Amikor a magyar közoktatás problémáinak megoldását keressük, igen ritkán gondolunk a ráfordítások és a szolgáltatások eredményeinek az összefüggéseire. Ennek egyik lényeges oka, hogy a közszolgáltatásokkal kapcsolatban általában sem érvényesül az „értéket a pénzünkért” elv. Amennyire természetes, hogy egy étteremben udvarias kiszolgálást és jó minőségű ételeket várunk a pénzünkért, annyira nem nyilvánvaló még, hogy ennek a tudatos „fogyasztói magatartásnak” ki kellene terjednie az adópénzekből finanszírozott egészségügyi vagy oktatási szolgáltatásokra is.
A magyar közoktatásra fordított pénz nemzeti összterméken belüli aránya mára elérte azt a szintet, ahol az oktatás finanszírozási problémái nem kezelhetőek az erre a célra fordított források növelésével. Az oktatással szembeni kihívások hatalmasak; bizonyos oktatási-képzési ágak szükséges expanziója és az egyre pontosabban dokumentált eredményességi problémák pótlólagos források bevonását teszik szükségessé. Az ellentmondás csak akkor lesz kezelhető, ha a közoktatásban minden eddiginél jobban érvényesülnek a hatékonysági szempontok. Az OPEK-elemzésnek nem az a célja, hogy szűk látókörű, fiskális szempontok érvényesítését segítse elő, hanem az, hogy feltárja a hatékonyság érvényesülését korlátozó problémákat, és a döntéshozók figyelmébe ajánlja a hatékonyság és eredményesség szempontjainak erőteljesebb összekapcsolódását biztosítani hivatott változtatásokat, újabb adalékokkal szolgálva a témáról szóló oktatáspolitikai párbeszédhez.
Az elemzés készítői tudatában vannak annak, hogy egy tágabb társadalompolitikai kontextusba helyezve szinte minden javaslatuk új értelmet nyerhet. Pontosan tudjuk azt is, hogy a megfelelő döntések kimunkálása a különböző politikai és érdekcsoportok közötti párbeszéd eredménye lesz, ami minden bizonnyal sok tekintetben felülírja majd a jelentésben foglalt javaslatokat. Mégis az a meggyőződésünk, hogy csak a megfelelő információkkal és elemzésekkel támogatott politikai és szakmai konzultációs folyamat képes választ adni a közoktatás alapvető problémáira. A következő lapokon szándékoltan nem jelenik meg a kérdés politikai dimenziója. Így például a helyzetelemzést nem kapcsoltuk össze a különböző oktatási kormányzatok tevékenységével, nem értékeltük intézkedéseiket, és a javaslatok megfogalmazása során nem voltunk tekintettel arra, hogy azok (például a differenciált pedagógusbérezés vagy a tanári életpályamodell kidolgozása) melyik kormányzó koalíció kezdeményezéseire emlékeztetnek. Noha tisztában vagyunk a kérdésre vonatkozó döntések érték- és érdekkötöttségével, szándékosan figyelmen kívül hagytuk ezt a dimenziót is. Célunk nem a lövészárkok mélyebbre ásása, hanem a közpolitikai párbeszéd támogatása. Ahol lehetőség volt rá, természetesen alternatív javaslatokat fogalmaztunk meg.
A közoktatás számos kihívással szembesül, amelyeket egymással összefüggésben kell megvizsgálni, különben csak részleges és átmeneti megoldások születnek a problémákra. A közoktatással szembeni elvárások elsősorban azért nőttek meg, mert a piaci viszonyok között egyre nagyobb szükség van a munkavállalók alkalmazkodóképességének növelésére. Ugyanakkor a mérési eredmények azt mutatják, hogy a magyar oktatás minősége nemzetközi összehasonlításban romlik, és a társadalmi státus, a szociális környezet tekintetében elfogadhatatlanul nagy különbségek alakultak ki.
Az utóbbi három évben jelentősen megnövekedtek a közoktatásra fordított közkiadások (közel egy százalékkal, 4,2%-ra), ami megfelel a hasonló gazdasági fejlettségű országok átlagának, tehát itt már nincs pénzügyi tartalék. Gazdaságossági szempontból alapvető problémát jelent, hogy az erősen csökkenő tanulólétszám ellenére a pedagógusok száma alig változik, így az egy pedagógusra jutó tanulók aránya, a pedagógusok átlagos tanítási óraszáma az OECD-országok átlagának csak mintegy háromnegyede. Végül pedig különösen megnehezíti a problémák kezelését, hogy a helyi önkormányzati rendszerben az oktatáspolitikai problémák és a megoldási módozatok az ágazatok közti forrásokért történő verseny áldozataivá válhatnak – aki bevallja problémáit és foglalkozik velük, az „gyenge”, veszíthet forrásaiból.
Ebben a helyzetben a közoktatás csak akkor lesz fenntartható, azaz hosszú távon működőképes és a társadalom által elfogadott, ha hatékonysága javul. Elemzésünk során abból indultunk ki, hogy nem forráskivonásra van szükség. Sokkal inkább az a cél, hogy olyan központi szabályozás, helyi és intézményi működési gyakorlat alakuljon ki, amely az oktatási eredmények, a minőség javítására ösztönöz. Ennek érdekében a közoktatás eredményeire és ráfordításaira irányuló központi, helyi és intézményi döntéseket kell folyamatosan szembesíteni egymással.
Helyzetelemzésünk során az oktatás eredményeit és ráfordításait alakító fontosabb tényezőket vizsgáltuk meg. Ennek alapján a fenntarthatóság szempontjából a következő fő kihívásokat azonosítottuk.
1. Bővülő feladatok és alacsony foglalkoztatási követelmények. A törvényes munkaidőnél jóval kevesebb a pedagógusok heti kötelező óraszáma (20-23), ami csak azokon a foglalkozási területeken fogadható el, ahol jelentős az órán kívüli elfoglaltság (például dolgozatjavítás), vagy ha egyéb munkaköri feladatok társulnak a tanítás mellé (például osztályfőnöki tevékenység). A pedagógusok egy része így közalkalmazottként is csak egyszerű „óraadó tanárként” dolgozik, és a kötelező órákon túl nem vesz részt az intézményi munkában.
2. A pedagógus-túlkínálat keresletnövelő hatása – életpálya-lehetőségek nélkül. A fogyó tanulólétszám mellett a pedagógusfoglalkoztatás fenntartása az órakeretek növelésével, a kötelező óraszámok csökkentésével, az intézményi kötelező feladatok bővítésével és a pedagógiai munkát segítők körének kiszélesítésével biztosítható. Hiányoznak a pedagógus-karrierrendszer és az iskolai tanítási munkán kívüli pályára történő átvezetés lehetőségei.
3. Eltérő teljesítmény, de differenciálatlan bérezés. A pedagógustársadalomra az átlagéletkor növekedése és a pályára belépők körében a csak főiskolai végzettségűek arányának túlsúlya jellemző. Ebben a helyzetben a kötelező óraszámok egységes törvényi szabályozása és a pedagógusfoglalkoztatási jogszabályok miatt, valamint a teljesítményértékelés hiányából adódóan nincsenek meg a fenntartói és az intézményi differenciálás lehetőségei.
4. A mérési gyakorlat nem támogatja az értékelést és nem ösztönzi a fejlesztéseket. Az oktatási eredmények mérése és az erre épülő értékelés a minőség javítására ösztönözne. A tanulói teljesítménymérés feltételei, így a mérési adatok nyilvánossága, a megfelelő képzett mutatószámok azonban hiányoznak. Nem alakultak ki az összehasonlításra épülő és a hozzáadott pedagógiai értéket is figyelembe vevő módszerek. Az értékelési szakma szervezetlen.
5. Túlszabályozás és az előírások inflálódása. A sokszínű és kiterjedt oktatásügyi szabályozás alapproblémája, hogy a jogi előírásokat eseti helyzetekben felmerült problémák kezelésére és pénzügyi források biztosítására próbálják meg felhasználni. Mivel azonban erre nem mindig alkalmasak, az előírások elértéktelenednek a gyakorlatban.
6. Feladatfinanszírozás teljesítménykövetelmények nélkül. A központi szintű elosztás során az önkormányzati normatív támogatások a szükségletek helyett az oktatás egyes költségelemeit próbálják meg követni, ami rossz érdekeltséget teremt az iskolákban és a fenntartóknál. A tanulólétszámra vetített sokféle támogatási jogcím tagadhatatlan előnye viszont, hogy a költségvetési alku során egyszerű párbeszédre ad lehetőséget: az elképzelt célhoz rendel hozzá forrást. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a program-költségvetési rendszerhez hasonlóan a célok megvalósulása is nyomon követhető lenne. Helyi, fenntartói szinten a tanulószám alapján elosztott állami hozzájárulás intézmény- és nem tevékenység-központú, rugalmatlan működés a következménye.
7. Térségi problémák – települési döntések. Az elaprózott települési önkormányzati rendszerben nagy szükség lenne bizonyos szakmai feladatok körzeti ellátására, a szakképző iskolákban folyó képzés profiltisztítással történő koncentrálására. A települési elaprózottság megítélésekor azonban azt is figyelembe kell venni, hogy a kis létszámú iskolák összes költsége az általános iskolai oktatáson belül mindössze 5-6%, tehát itt jelentős költségmegtakarítás nem érhető el.
8. Nem hatékonyak a tanulási utak: növekvő tantervi időráfordítás és egyre nehezebb munkaerő-piaci beilleszkedés. Az oktatási rendszerben való előrehaladás a hatékonyság egyik fontos feltétele. Ehhez együttműködésre lenne szükség a szakképzés és a felsőoktatás szakmai, tartalmi szabályozásában. A tanulói utak hatékonyabbá tételéhez nincs megfelelő információ, nem épülnek egymásra a különböző szintek tantervei, és az átjárhatóság növelésében nincs intézményi érdekeltség.
9. Az esélykiegyenlítés szerepe az oktatáspolitikai célok között. Mivel az oktatás eredményességét a családi környezet, a társadalmi státus alapvetően meghatározza, a hátrányos helyzetű tanulókra összpontosító oktatáspolitika a rendszer egészét is hatékonyabbá tenné. A kiegyenlítési cél azonban nem foglal el megfelelő helyet az oktatáspolitika rendszerében.
Az eredmények és a ráfordítások viszonya határozza meg az oktatás hatékonyságát. Ajánlásaink arra irányulnak, hogy központi, helyi és intézményi szinten összekapcsolhatók legyenek az eredményekre és a ráfordításokra vonatkozó döntések. Négy fő területen szükséges változtatni, hogy a hatékonyság érvényesítésének meglegyenek a feltételei.
A helyi pedagógusbér-alku megteremtéséhez biztosítani kell, hogy – változatlan költségvetési kiadások mellett – a bérkeret egy meghatározott részét (például egyharmadát) a munkáltató a pedagógusok teljesítménye alapján intézményi szinten differenciálni tudja. Ez megoldható az alapilletmény mellett helyi nyitott pótlékrendszer alkalmazásával is, amikor fenntartói és intézményi szinten a pótlékkeret az alapfeladatokon túli – intézményi szinten megállapított – feladatvégzésre szolgál.
Szükség van a pedagógusok munkaköri kötelezettségének teljes körű felülvizsgálatára. Az iskolai nevelési feladatok esetében növelni kell a munkaköri kötelezettséget, felül kell vizsgálni a végzettségi előírásokat. Az órakeret törvényi szabályozásának korrekciójával a tanórán kívüli foglalkozások órakeretét az átlaglétszámból kiindulva, sávosan célszerű meghatározni, és a szociális feladatok órakeretét csökkenteni kell. A kötelező óraszámok felülvizsgálatakor a tantárgyi sajátosságok alapján differenciálni és bővíteni kell a munkaköri kötelezettségek közé tartozó foglalkozásokat, feladatokat. Feladatvégzéshez kell kapcsolni a munkáltatói szankcionálás módszereit (alkalmatlanság, elbocsátás).
Át kell alakítani a pedagógus-életpálya bemeneti és kimeneti feltételeit. A pályára lépés feltétele a szakvizsgához kötött többéves gyakornokság; és csak ezután válik lehetővé a helyi béralkuba vagy pótlékrendszerbe történő belépés. A szakértői, szaktanácsadói feladatokra történő átvezetés lehetőségének biztosításával is alkalmat kell adni a pedagógus-munkakörből, a tanári munkából való kilépésre.
A hatékony foglalkoztatási döntésekhez növelni kell a vezetők felelősségét. Ennek érdekében szükség van a közoktatási intézmények működésére vonatkozó jogszabályok deregulációjára. A kimeneti követelmények rögzítésén túl az intézményi-fenntartói szintre kell bízni a folyamatok szabályozását. A hatékony vezetés elősegítésére célirányosabbá és versenyelvűvé kell átalakítani a vezetőképzés rendszerét.
A tanulói eredmények értékeléséhez az új nemzetközi elvárásokhoz igazodó indikátorrendszert kell kialakítani. A mérési és egyéb adatokra épülő mutatószámoknak segíteniük kell az egyes felhasználókat a döntéshozatalban. Az értékelés módszertanának és eredményeinek nyilvánossága javítaná az iskolák elszámoltathatóságát, visszajelzést adna a „fogyasztóknak”. A mérési eredményeken alapuló finanszírozásnak elsősorban ösztönöznie és nem szankcionálnia kell az iskolákat és a fenntartókat.
Mindehhez azonban tovább kell fejleszteni a mérés módszereit, mert csak többéves, az időbeli változások összehasonlításán alapuló mérési eredmények használhatók. Ennek érdekében kamarai önszerveződésének támogatásával és a szakmai standardokon alapuló működés megteremtésével összehasonlíthatóvá és nyitottá kell tenni az országos mérési adatbázist.
A társulásos feladatellátás támogatása hozhat tényleges változást a kistelepülések problémájára. Ha a pénzügyi támogatás közvetlenül kapcsolódna a szakmai szolgáltatási minimumok teljesítéséhez, az alkalmazkodási folyamatot indíthatna el. Ezen keresztül új és hatékonyabb szolgáltatásszervezési megoldásokat lehetne kikényszeríteni a közös foglalkoztatásban, oktatásirányításban és az intézményfenntartásban. A társulás feltétele a közös döntési fórumok működtetése is.
Az oktatásfinanszírozás továbbfejlesztése csak a helyi önkormányzati rendszerbe illeszkedően képzelhető el. Az erősen támogatásfüggő, helyi pénzügyi rendszerben az önkormányzati érdekeltség javítása és a felhasználási önállóság növelése a cél. Ez az általános célú támogatások mai formái mellett, valamint a standardizált szolgáltatási szinteket és az elvárt bevételi kapacitásokat együttesen figyelembe vevő támogatási rendszerben is elérhető. A jelenlegi tanulói alapú normatív támogatások gyakorlata úgy alakítható át, hogy a támogatások kiegészülnek a helyi szükségleteket (és nem az intézményi kapacitásokat) figyelembe vevő mutatószámokkal.
Az egymással párhuzamosan működő támogatások növelik a fenntartó önkormányzatoknak az együttműködésben, a hatékonyabb feladatellátásban való érdekeltségét. A kistelepüléseken, alsó tagozatokon bevezethető a tanulócsoport alapú normatív támogatás. A kistérségi társulásra, körzeti feladatellátásra célzott normatív támogatás adható, amely a térségen belül költségmegosztásra készteti a társuló településeket. A szükségletekhez igazodó normatív támogatások pedig a megcélzott korcsoportokra vetített állami hozzájárulásokkal biztosíthatók.
Az önkormányzati rendszerben tovább lehet fejleszteni az állami kötelezettségvállalás mértékére vonatkozó garanciák módszereit. A programfinanszírozási technikákkal növelhető a központi mozgástér és a közvetett költségvetési befolyás.
A kiemelt oktatási körzetek a mérésre, értékelésre épülő központi oktatáspolitikai célok megvalósításában alkalmazhatók. Ezeket szerződéses alapon, a mérhető célok eléréséig kell működtetni. A kiegyenlítés másik eszköze az óvodai, napközis ellátás kiterjesztése.
A tanulási utak hatékonyságának növeléséhez szükség van a regionális tervezésre, ebből következően a középfokú oktatás kínálatának koncentrációjára. A tantervek egymásra épülését a munkaerő-piaci szereplők bevonásával kell kidolgozni. Ennek során csökkenteni szükséges az OKJ-végzettségek számát, és biztosítani kell a szakmák egymásra épülését. A pályaválasztási tanácsadás során bővíteni kell a szülői és a tanulói informálódás lehetőségeit.
A közoktatás hatékonysága az oktatási eredményeket és a ráfordításokat befolyásoló tényezők alakulásától függ. A költséghatékonyságot tágan értelmezve számos ilyen tényező azonosítható. Az eredményoldalon bekövetkező változások legfontosabb mozgatója, hogy a közoktatási expanziót követően megjelent a minőségjavítás kényszere. A közoktatásnak (1) alkalmazkodnia kell a munkaerő-piaci változásokhoz. Ezt az alkalmazkodási kényszert az európai integrációs folyamat az egységes piac és a közösségi politikák révén fel fogja gyorsítani.
Az oktatási teljesítményt talán legjobban meghatározó tényező a (2) pedagógusok munkájának eredményessége. Ezt erőteljesen befolyásolja a tanárok munkaerő-piaci helyzete és foglalkoztatási szabályai. Ahhoz, hogy a központi és a helyi oktatáspolitikák az eredményekre, teljesítményekre épülhessenek, szükség van a mainál jobb (3) mérési, értékelési módszerekre és információs rendszerekre. Az oktatás eredményességét – és költségeit – az is alakítja, hogy a rendszer mennyire (4) rugalmas. A rugalmasság egyrészt az iskolaszerkezettől és annak átjárhatóságától függ. Másrészt döntő fontosságú, hogy az iskola mint szervezet belső működési szabályai milyen mozgásteret biztosítanak az ott dolgozóknak és az intézmény vezetőinek.
Ráfordításoldalon szintén többféle tényező alakítja a költségeket. Így elsődleges a (1) demográfiai változások miatt bekövetkező tanulólétszám-csökkenés és ennek településhálózati megjelenése. A decentralizált helyi (2) önkormányzati rendszerben az elaprózódott iskolahálózat (3) finanszírozási szabályai alapvetően meghatározzák az oktatás ráfordításainak alakulását.
Elemzésünkben ezeket a tényezőket vizsgáljuk. A helyzetfelmérés során elsősorban arra keressük a választ, hogy a hatékonyság szempontjából fontosnak tartott tényezők hogyan alakítják az oktatás eredményeit és ráfordításait (1. ábra).
1. ábra • A közoktatás eredményeit és ráfordításait alakító tényezők
A megoldási lehetőségek megfogalmazásakor abból indulunk ki, hogy az oktatás eredményei és a ráfordítások hol és miért nem kapcsolódnak megfelelő módon egymáshoz. A hatékony működés legnagyobb akadálya ugyanis, hogy a teljesítmények javítására irányuló törekvések nincsenek tekintettel a költségekre. A másik oldalon a pénzügyi racionalizálási szándékok függetlenednek az oktatással szembeni minőségi, tartalmi elvárásoktól.
Ez a kettős érvrendszer még tovább bonyolódik azzal, hogy a közszolgáltatási decentralizáció részeként talán a közoktatásban volt a legjelentősebb a központi és helyi irányítási rendszer átalakulása. Összevetve más humán és az infrastrukturális, településüzemeltetési szolgáltatásokkal, ebben az ágazatban a legváltozatosabb a feladatok átadásának módja, és itt alakultak ki a legösszetettebb szabályozási rendszerek. Ezek a jellemzők részben megmagyarázzák, miért alacsony az irányítás színvonala, miért nincs megfelelő kapcsolat a különböző szintek között, miért hiányzik az összhang a célok és az irányítási módszerek között.
Ezek az oktatásirányítással szembeni kritikák annak ellenére jogosak, hogy a döntéshozatali, szakmapolitikai erőtér talán ezen közszolgáltatás esetében a legjobban feltárt és ismert. Az oktatásügyben a közel két évtizedes átalakulási folyamat eredményeként mára már általánosan elfogadottá vált a célok megfogalmazásának rendje. Ezek az egymással versenyző célok határozzák meg az értékválasztástól függően természetesen eltérő politikai, szakmai és fogyasztói elképzelések ütköztetésének tárgyát. Többé-kevésbé egyértelműen megfogalmazottak a választási lehetőségek, és ez nagyban segíti a gyakorlati (kompromisszumos) megoldások kidolgozását.
A különböző döntési szinteken folyó viták az oktatási minőség, a választás szabadsága, a részvétel és az elszámoltathatóság, az eredményesség, a hátrányos helyzetűek problémájának kezelése, a méltányosság és a hatékonyság fogalmi rendszerében zajlanak. Így ez a hatékonysági elemzés elválasztható az oktatáspolitikai célrendszer meghatározásának kérdéseitől. Nem azt vizsgáljuk, hogy milyen stratégiát kövessen az ágazat, hanem csak a hatékonyság „technikai” problémáira keresünk megoldásokat (1. táblázat).
| Fenntarthatóság: Hosszú távon működőképes megoldásokat kell adni a problémákra |
|---|
| 1. piaci alkalmazkodás 2. az oktatási minőség javítása 3. finanszírozhatóság 4. politikai megvalósíthatóság |
| Feltételek: Hatékony működés és minőségi szolgáltatás |
| 1. Az eredményt befolyásoló tényezők: • gazdaság, piac, EU • pedagógusok • mérés, értékelés • rugalmas rendszer és intézményi működés |
| 2. A ráfordítást alakító tényezők • demográfiai, településhálózati jellemzők • finanszírozási szabályok • helyi önkormányzati rendszer |
| Megoldások: |
| Szembesíteni kell az eredményeket és a ráfordításokat |
Az oktatás eredményeit leíró indikátorok mind a nemzetközi összehasonlítások, mind a hazai elemzések során egyre összetettebbek és kifinomultabbak. Az OECD-országok csoportjában Magyarország a kimeneti mutatók alapján a többi közép-európai országgal együtt a rangsor végén helyezkedik el. A hazai döntéshozatal számára a legfontosabb feladat a tanulmányi eredményeket mérő mutatók stabil rendszerének kialakítása. Ma országos összehasonlításra nincs mód, mert az adatok nem nyilvánosak, a különböző mérések eredményei nem kapcsolhatók egymáshoz. A hozzáadott pedagógiai érték mérésére alkalmas rendszer – részben az oktatásstatisztikai rendszer hiányosságai miatt – ma még kialakulatlan. Nem minden elérhető indikátort használnak fel (például évismétlők aránya). A már meglévő információk nem jutnak vissza a döntéshozókhoz, a stratégiai döntések előkészítésekor nem használják fel a már meglévő adatokat.
A közoktatás minőségének és eredményességének az értékelésében kiemelkedően fontos szerepet játszik a tanulmányi eredmények mérése. Erre elsősorban azokon a tudásterületeken kerül sor, amelyek (1) az alapvető kulturális kompetenciák körébe sorolhatóak, (2) tantárgyközi jellegűek, azaz mind képzésük, mind használatuk valamennyi tantárgyra vagy több tantárgycsoportra is kiterjed, valamint (3) a továbbtanulás és a munkaerő-piaci boldogulás szempontjából egyaránt meghatározónak minősülnek. Ilyenek elsősorban az olvasás-szövegértés, a matematika, a természettudomány, az informatika, az idegen nyelvek és az új információs-kommunikációs technológiák (IKT) (2. táblázat).
| Nemzetközi mérések | Hazai mérések |
|---|---|
| (Forrás: Jelentés 2003) | |
| • IEA Állampolgári nevelés (civic education) – Állampolgári
ismeretek és attitűdök vizsgálata (1999; 14 éves tanulók; 28 ország
részvételével; az IEA koordinálásával) • PISA – Olvasás, szövegértés, matematika, természettudomány (2000; 15 éves tanulók; 32 ország részvételével; az OECD koordinálásával három évente végzendő vizsgálat első mérése) • „Információs és Kommunikációs technológiák és az oktatás minősége” – a tanulók informatikai kultúrája és számítógép-használattal kapcsolatos szokásai, attitűdjei, ismeretei (2001; 17 éves tanulók; USA, Mexikó, Japán és Magyarország részvételével; az OECD-OM koordinálásával) • PIRLS – olvasás-szövegértés (2001; 4. évfolyamosok; 35 ország; az IEA koordinálásával) • TIMSS-R – harmadik matematikai és természettudományos felmérés (1999; 13–14 éves tanulók; 38 ország; az IEA koordinálásával) | • Angol és német idegen nyelvi tudás – olvasási, írási,
irányított kreatív írási és beszédértési nyelvi készségek (2000; 6., 8.
és 10. évfolyamos tanulók; a Szegedi Egyetem Képességkutató Csoportja
az OM megbízásából) • Teljes körű diagnosztikus kompetenciavizsgálat az olvasás-szövegértés és a matematika területén (2001/2002-es tanév őszén valamennyi 5. és 9. évfolyamos, 2002 tavaszán valamennyi 1. évfolyamos tanuló, OKÉV-KÁOKSZI az OM megrendelésére) • Matematika (2000/2001) és magyar nyelv és irodalom (2001/2002) írásbeli érettségi dolgozatok teljes körű másodjavítása és a teljesítmények elemzése (az OM megrendelésére) • Monitor – (1999; 8. évfolyamosok; matematika, olvasás, számítástechnika, természettudomány és kognitív képességek; OKI) • Monitor – (2001; 3., 4. és 8. évfolyamosok; matematika, olvasás, számítástechnika, természettudomány és kognitív képességek; KÁOKSZI) |
A tanulmányi eredményesség standardizált tesztekkel történő mérése többek között azért fontos, mert az iskolai osztályzatok nem adnak pontos képet a tanulók teljesítményéről. Ugyanolyan iskolai osztályzat mögött eltérő tényleges tudás lehet, amit jól jeleznek például a PISA-vizsgálat adatai alapján végzett elemzések. Eszerint a városi iskolákban szerzett érdemjegyek standard pontszámokban akár 8–9%-kal magasabb teljesítményt takarhatnak, mint azok, amelyeket a községi iskolákban kapnak a tanulók.
Tanulói teljesítményméréseket Magyarországon több kutatói iskola is végez. A legnagyobb szabású országos vizsgálatokat (Monitor, Országos kompetenciamérések [6., 8. és 10. évfolyamon „totális” mérések], valamint a Magyarország részvételével zajló nemzetközi mérések) az Értékelési Központ keretén belül végzik. Ugyanakkor az értékelési tevékenység a minőségbiztosítási folyamat miatt egyre inkább felértékelődik, ezért egyre több helyen független szakértők, megyei pedagógiai intézetek is végeznek ilyen vizsgálatokat. Amíg a PISA-vizsgálat meg nem jelent, addig ezek a kutatások nélkülöztek mindenfajta nyilvánosságot. Nemhogy az eredmények, de még a kérdőívek sem voltak hozzáférhetőek – meglepő módon a szakma számára sem. A PISA-vizsgálatnál nyílt először lehetőség a kérdőívek és az adatbázisok internetes hozzáférésére. Talán ennek köszönhető, hogy az értékelés is kissé nyitottabb lett: ma már több vizsgálat (például Fővárosi Pedagógiai Intézet) kérdőívei – és néha az eredmények is – megtalálhatók az interneten. A kompetenciamérések országos szintű értékelése azonban, ha egyáltalán létezik, még ma sem publikus; a tanulók teljesítményéről csupán az iskola értesül.
A probléma megoldása érdekében erősíteni kell a teljes körű (totális) mérések eredményének visszacsatolását, és támogatni kell a tanulók teljesítményét mutató adatok felhasználását.
Az értékelési funkciónak egyre nagyobb a jelentősége a fejlett országok közoktatási rendszereiben. A pedagógiában korábban elfogadott megközelítéssel szemben, amely a tanulói teljesítmények mérésére helyezte a hangsúlyt, ma már a nemzetközi gyakorlatban is az vált elfogadottá, hogy a közoktatás minőségének és eredményességének értékelését több színtéren, több terület és tevékenység célbavételével kell folytatni. A minőségnek és az eredményességnek minden oktatási rendszerben többféle, egymással nemegyszer vetélkedő értelmezése létezik.
A tanulói teljesítmény vizsgálatára épülő elemek
Országos értékelési programok
Nemzetközi értékelési programok
Jelentések az iskolai teljesítményekről
A diákok monitorozása
A tanulói teljesítmények értékelésére épülő iskolai önértékelés
Az oktatási statisztikákra és az igazgatási adatokra épülő elemek
Rendszerszintű igazgatási információs rendszerek
Iskolai szintű igazgatási információs rendszerek
Folyamatos áttekintésre, megfigyelésekre, becslésekre (minősítésekre) épülő elemek
Nemzetközi szakértői bizottságok által végzett vizsgálatok
Iskolai szakfelügyelet, külső értékelés
Iskolai önértékelések, beleértve a tanárok értékelését is
Az iskola gazdasági működésének felülvizsgálata
(Forrás: Checklist Evaluation Function 2000)
A minőség és az eredményesség értékelésére nemcsak az jellemző, hogy sokféle területre irányul, hanem az is, hogy ebben a folyamatban többféle közreműködő vesz részt, és eredményeit különböző társadalmi szereplők kívánják felhasználni. Ezek közé tartoznak maguk a tanulók, a pedagógusok, az iskolák vezetői, az intézményfenntartók, az országos irányítás, továbbá az oktatási szolgáltatásokat igénybe vevő társadalmi csoportok, mint amilyenek a szülők vagy a végzetteket foglalkoztatók. Érdemes külön kiemelni a helyi és a központi oktatásirányítás érdekeltségét az értékelési funkció fejlesztésében: ez ugyanis felhasználható az oktatás irányításának, befolyásolásának és fejlesztésének eszközeként is. A rendszerszintű értékelés például rámutathat olyan tényezőkre, amelyek kívül esnek az oktatásügy eszközeivel közvetlenül befolyásolható területeken – amilyen például a tanulói teljesítmények regionális vagy településtípusoktól és szociokulturális csoportoktól függő eltérései –, és hozzájárulhat a pénzügyi hatékonyság elemzéséhez, amennyiben információkat szolgáltat arról, milyen erőforrásokkal érték el az érintettek a feltárt eredményeket.
A legtöbb ország közoktatási rendszerében a minőség és eredményesség biztosításának kiemelkedően fontos eszköze az iskolák mint intézmények értékelése önmaguk és külső szakértők által. Ez utóbbi feladatot számos országban a közoktatási felügyelet végzi, amely az elmúlt évtizedek reformjainak hatására sok helyen az állami hatalmat megjelenítő hatóságból modern, professzionális értékelő szervezetté alakult. Magyarországon az iskolák mint intézmények rendszeres külső értékelésének a feladata az iskolafenntartókra hárul, akik ezt az állam által elismert szakértők igénybevételével végezhetik. Elmondható, hogy miközben országos szinten kevéssé van jelen az eredményesség és hatékonyság összefüggését megérteni és elemezni kívánó akarat, addig az iskolafenntartók és az iskolák körében az eredményesség megközelítésének igen színes változatai léteznek.
Ugyanakkor Magyarországon még nem alakultak ki azok a megbízhatóan működő módszerek és eljárások, amelyek a decentralizált irányítási viszonyok között képesek lennének biztosítani és folyamatosan fenntartani a közoktatás minőségét. Ez kétségkívül érvényes az iskolák külső értékelésére is: nincs ugyanis garancia arra, hogy meghatározott időszakonként minden egyes iskolában elfogadható szakmai színvonalon elvégzett intézményértékelésre kerüljön sor, és annak eredményei alapján megfelelő vezetői vagy fenntartói intézkedések szülessenek.
Az értékelés és ellenőrzés jellegét jelzi, hogy – az OKI egyik 1999-es felmérése szerint – az önkormányzatok az esetek 87%-ában értékelték a gazdálkodással kapcsolatos szabályok betartását és 78%-ban a törvényességi előírásokét; de mindössze 38%-ban történt meg a pedagógiai munka szakmai értékelése. A fenntartó önkormányzatok ellenőrző, értékelő tevékenysége tehát az esetek legnagyobb részében kizárólag a gazdálkodásra és a törvényi előírások betartására szorítkozik. Az önkormányzatok az ellenőrzést, értékelést gyakorta olyan eszközként alkalmazzák, amely mögött nincs szakmai fejlesztési szándék: ennek megszervezésében az esetek 26%-ában az játszott szerepet, hogy átszervezést készítettek elő, 18%-ában az, hogy pedagóguselbocsátásokra készültek, 11%-ában pedig az, hogy intézménybezárásokat tervezett az önkormányzat. Az ellenőrzések, értékelések 6%-a esetében az volt a kiváltó ok, hogy az intézményvezetőnek megromlott a kapcsolata a fenntartóval, 4%-ban pedig az játszott szerepet, hogy szülői megkeresés történt a fenntartó felé. Azoknak az intézményvezetőknek a 41%-a, akiknél egyáltalán volt önkormányzati fenntartói értékelés, azt jelezte, hogy elégedetlen a fenntartó önkormányzat értékelő, ellenőrző tevékenységével. Ennek hatékonyságáról sokat elárul az is, hogy az intézményvezetők szerint az önkormányzati értékelésnek, ellenőrzésnek 62%-ában nem volt semmilyen következménye az iskola szintjén.
Az értékelés során alkalmazott módszerek körében Magyarországon is elterjedt az iskolai önértékelés: (…) mind az általános, mind a középiskolákban ez a leggyakoribb forma. Ugyanakkor például a külön erre a célra szolgáló tantárgyi tesztek alkalmazása vagy az iskolaszék által végzett értékelés egyik iskolatípusban sem jellemző. Az értékelés eredményeit mind az általános, mind a középiskolák esetében elsősorban általános információgyűjtésre, tájékozódásra, valamint az általános iskolák jövőjére vonatkozó döntésekhez (a „jövő” lehet a költségvetési források elosztása is) használják fel az önkormányzatok, a költségvetési források elosztásában és a szülők tájékoztatásában ennek nincs szerepe.
(Forrás: Jelentés 2003)
A minőség és eredményesség iránti érdeklődés növekedését, valamint az ezek fejlesztését, értékelését célzó tevékenység professzionalizálódását – amint arra korábban már utaltunk – jól jelzi az is, hogy növekszik az e területen működő aktív szereplők száma, bővülnek a felhasznált eszközök, és gyakoribbá válnak az ezzel kapcsolatos feladatokra való felkészülést szolgáló képzési programok. Egyetemi szinten Magyarországon 1991 óta folyik a pedagógiai értékelési szakértők képzése. A közoktatási vezetőképzésben ugyancsak évek óta zajlik az intézményértékelési és minőségfejlesztési feladatokra való felkészítés. Az akkreditált tanár-továbbképzési programok között 1999-ben és 2000-ben tizenegy olyan jelent meg, amelyek a pedagógiai értékelés valamely formájával foglalkoznak (például pedagógiai értékelés, az iskolavezetés és az iskola belső értékelési rendszere, teljesítményelemzés vagy külső értékelés).2 A minőségfejlesztési szakértői kör a kilencvenes évek közepe óta évenként megtartott tematikus konferencián foglalkozik a szakterület fejlesztésével, elősegítve a releváns nemzetközi és hazai tudás feltárását.
A szakmai párbeszéden és a horizontális információáramláson alapuló kölcsönös tanulást szolgálta a Comenius 2000 Intézményi Klubhálózat megalakulása 2001 májusában. Ez egy olyan hálózat, amely lehetővé teszi, hogy a közoktatási intézmények, illetve pedagógusaik a minőségfejlesztés terén megszerzett ismereteiket, tapasztalataikat és az általuk alkalmazott módszereket egymásnak továbbadják, lehetőséget nyújt a legjobb gyakorlatok közös feltérképezésére, továbbá a résztvevők számára változó fejlesztési célok kitűzésére (benchmarking). A klubok régiónként szerveződtek meg: minden régióban létrejött óvodai, alapfokú és középfokú intézményi, illetve egy-egy speciális területet tömörítő (gyermekotthonok, szakképző intézmények, kollégiumok stb.) klub. A szervezési feladatokat a klub-házigazda intézményekre bízták, amelyeket a monitoringeredmények alapján, meghívásos pályázat keretében választottak ki. Egy-egy klubban 8-10 intézmény gyűlt össze, általában negyedévente találkoztak, intézményenként egy-két képviselő részvételével. A hálózat honlapjára3 felhelyezték a találkozások időpontjait, az előző rendezvények összefoglalóit, a legjobb módszerek leírásait és a következő rendezvények tematikáit. 2001-ben 84 klubrendezvény megtartására került sor, összesen 59 különböző helyszínen az országban.
(Forrás: Jelentés 2003)
Az elemzés legfontosabb állítása, hogy az eredmények javítására és a ráfordítások csökkentésére irányuló döntések nem megfelelő módon kapcsolódnak össze, és ez okozza a hatékonyság romlását. Az egyes befolyásoló tényező vizsgálata alapján azt mutatjuk be, hol hiányoznak a kapcsolódási pontok (2. ábra).
2. ábra • Az eredmények és ráfordítások összekapcsolásának problémái a közoktatásban
Az elmúlt másfél évtizedben a pedagógusok munkaerő-piaci pozíciója alapvetően módosult: az általánosnak tekinthető pedagógushiányt a demográfiai folyamatok és a felsőoktatás expanziója miatt pedagógus-túlkínálat váltotta fel. A gazdasági folyamatok mellett ennek is betudható, hogy a rendszerváltozást követően a 2002. évi közalkalmazotti béremelésig a pedagógusok relatív kereseti helyzete jelentősen romlott. A magas foglalkoztatás és a pedagógusok átlagosan alacsony kereseti szintje közötti összefüggés az álláshelybiztonság megőrzésének „áraként” értékelhető.
A közalkalmazotti bérrendszer az életkor és a végzettség alapján differenciál csupán, ezért a relatív kereseti pozícióromlás a különböző életkorú és iskolázottságú pedagógusokat nem egyformán érinti, a főiskolai végzettségű, 15 évnél hosszabb gyakorlati idővel rendelkező nők csoportját hozza a munkaerőpiacon kedvezőbb helyzetbe. A hasonló végzettségű és gyakorlati idejű diplomásokhoz képest a pályakezdők és az életpályájuk első tíz évében lévők kereseti lemaradása a legnagyobb.
A pályakezdők közoktatásba vonzására és a pályán tartására sem az alapilletményi besorolási rendszer, sem az egyéb kereseti elemek elosztásának jelenleg érvényben lévő gyakorlata nem ad módot. A munkaerő-túlkínálat miatt azonban a pályakezdők még a relatív kereseti lemaradástól függetlenül is versenyeznek az állásokért, a gyenge bérpozíció elsősorban a férfi pedagógusok pályaelhagyása révén gyakorol hatást a pedagógusok létszámösszetételére.
Vitatható a kötelező óraszámok differenciálatlan törvényi szabályozása is. Abban ugyanis több-kevesebb egyetértés alakult ki az oktatási szakmán belül is, hogy a különböző tantárgyak oktatásának munkaigényessége eltérő. A kötelező óraszám differenciált megállapítására – egy adott intervallumon belül – az intézményvezetőknek nincs törvényes lehetősége. Ennek következtében a pedagógusok tényleges leterheltségében lényeges különbségek alakultak ki, amelyeket nem lehet ellensúlyozni a tanórán kívüli – díjazással el nem ismert – feladatok elosztásával. Az illetményen kívüli keresetelemekkel (például jutalom) viszont nem ellensúlyozhatják a tényleges feladatellátás különbségeit.
A közoktatásban a tanulói eredmények objektív mérésének intézményi, szakmai háttere és a teljesítményektől függő differenciált bérezés pénzügyi gyakorlata nem alakult ki. A bértábla alsó határa az intézmények többségében egyben felső határt is jelent, mert a fenntartók csak ezen a szinten finanszírozzák az intézményeket. A teljesítménymérésnek, a tanulói teljesítményértékeléshez köthető kereseti elemeknek és az erre épülő differenciálásnak nincs meg a forrása. Hiányzik a pedagógusok teljesítményértékelési rendszere is. Annak ellenére, hogy a munkaerőhiány nem veszélyezteti a munkáltatókat, nem vállalják fel a differenciálással együtt járó konfliktusokat. A bérrendszer így csak kevés teret enged a pedagógusok teljesítménykülönbségének elismerésére. A teljesítmények pedig alig kötődnek az oktatási eredmények változásához.
Problémát jelent az is, hogy a szülők iskolai, tanári teljesítményre vonatkozó visszajelzései nem működnek. A fenntartó önkormányzat számára nincsenek meg azok a bejáratott formák, amelyek az általa finanszírozott szolgáltatás minőségét megbízhatóan értékelnék. Az iskola szűrőjén keresztül jutnak el az információk az önkormányzathoz, közvetlen visszacsatolás nem működik.
A ráfordítások átcsoportosítása (vagy esetleg növelése) önmagában nem garantálja az oktatás minőségének és hatékonyságának javulását. A támogatási rendszernek nemcsak a szükséges forrásokat kell biztosítania, de ösztönöznie is kell az iskolákat és az önkormányzatokat az oktatás minőségének a javítására. Ez az ösztönzés elképzelhetetlen egy jól működő tanulói teljesítménymérési rendszer nélkül, mely alapján az iskolák és az önkormányzatok, illetve a központi oktatáspolitika is pontosabb képet kaphatna az iskolák eredményességéről.
A mai magyar mérési gyakorlat nem biztosít jó alapot a teljesítményértékeléshez és a fejlesztési döntésekhez. A mérési elemek közül csak a nemzeti szintű tanulói teljesítményértékelésre van példa, de ezek a mérések is különbözőek: nemzetközi mérések magyar részvétellel, illetve az Oktatási Minisztérium által kezdeményezett saját mérés egyaránt létezik. Ugyanakkor sem egységes módszertani megközelítés, sem kialakult és törvényben rögzített mérési időrend nem áll rendelkezésre, a gyakorlat elaprózott és sokszor spontán.
A legfontosabb hiányosság azonban a mérési rendszer visszacsatolási folyamatának a hiánya.
A magyar mérési rendszer kiépítése nemzeti szintű egységes szakmapolitikát és rendszerépítő gyakorlatot követel meg. Csak egy működő és visszacsatolást biztosító rendszer lesz képes a közoktatás szereplőit reálisan tájékoztatni és ösztönözni a minőségelvű fejlesztésekre.
A decentralizált oktatásfinanszírozási rendszerben két szinten történik pénzügyi-támogatási döntés: a) központi szinten a helyi önkormányzatok költségvetési támogatására és forrásszabályozására vonatkozóan, valamint b) a fenntartó önkormányzatoknál, amikor meghatározzák az iskolák költségvetését. A kialakult gyakorlat alapvető problémája, hogy a ráfordításokra irányuló központi és fenntartói döntés közvetlenül nem kötődik semmiféle szolgáltatási teljesítmény vagy végső eredmény előírásához. Mindkét elosztási lépés arra a feltételezésre épül, hogy a szolgáltatáshoz szükséges munkaerő, eszközök, üzemeltetés (az inputok) költségeit meghatározó finanszírozási döntés egyben az oktatás eredményét is garantálni fogja.
A közoktatási rendszer eredményeit és ráfordításait befolyásoló tényezők vizsgálata alapján az előzőkben számos ellentmondást és problémacsoportot azonosítottunk. Ezek mindegyike valamilyen módon akadályozza a közoktatás hatékony működését. Mivel elemzésünk kiindulópontja az volt, hogy a közoktatás az eredményekre és a ráfordításokra vonatkozó döntések összekapcsolásával tehető hatékonyabbá, a következőkben ezekre a beavatkozási pontokra teszünk javaslatokat. A 3. ábrán összefoglaltuk azokat a főbb területeket, ahol különböző jellegű intézkedésekkel az oktatási eredmények és ráfordítások összekapcsolhatók, így a rendszer működése hatékonyabbá tehető.
3. ábra • Az eredmények és ráfordítások összekapcsolásának területei a közoktatásban
A nemzetközi összehasonlító mérések gyakorlata átalakulóban van. A tanulói előrehaladást mérő PISA-vizsgálat során például egyre inkább arra törekednek, hogy nemcsak az országok közötti, hanem az országokon belüli egyéni és intézményi különbségek felderítésére is rendelkezésre álljanak részletes adatok. Az indikátorokat is új elemzési keretbe rendezték annak érdekében, hogy a jelzőszámok rendszere egyre inkább az elemzést segítő és nem pedig leíró jellegű legyen. Ennek érdekében a korábbi egyszerű eredmény- és ráfordításmérés összehasonlításához képest sokat fejlődött az indikátorok rendszere. Megkülönböztetik az oktatási rendszer egyes szereplőit (egyén, pedagógus, szolgáltatók, irányítók) mint eltérő szempontokat érvényesítő döntéshozókat. Az indikátorokat is átcsoportosítják aszerint, hogy azok az oktatás végeredményét, körülményeit vagy korlátozó tényezőit jellemzik-e. Megpróbálják erőteljesebben kötni az indikátorokat a különböző stratégiai elemekhez. Különösen három területnek van kitüntetett szerepe: ez az oktatási ellátás minősége, az oktatáshoz való hozzáférés és egyenlőtlenségek, valamint az erőforrások felhasználásának hatékonysága.
A magyar közoktatás különböző irányítási szintjeinek segítésére a fenti nemzetközi trendeknek megfelelően ki kell dolgozni a közoktatási indikátorrendszert. Ez a mérési eredmények és a létező statisztikai adatok feldolgozásával átfogó képet tud adni a döntéshozók számára az oktatás helyzetéről.
Ma nem érhetőek el egyszerűen az országos szintű mérések eredményei, pedig ezeknek éppen az lenne a funkciójuk, hogy informálják az iskolákat a tanulóik teljesítményéről és azok országos szinthez való viszonyáról. Ki kell dolgozni egy országos módszertani segédanyagot, a valós országos adatokat rendelkezésre kell bocsátani (ezek közpénzen létrehozott adatok). A tevékenységet pedig valamilyen szervnek ellenőriznie kellene. Számos esetben egyébként a monopóliumot élvező szakértőknek nincs elég kapacitásuk a mérési tevékenység elvégzéséhez. Ugyanakkor azt is el kell ismerni, hogy ezen a téren nagy a fejlődés, de ez főleg az egyes iskolák szintjén érzékelhető.
Fejlesztésre elsősorban az iskolafenntartók tekintetében van szükség. Itt is biztosítani kell az összehasonlító adatokhoz való hozzáférést, és módszertani támogatást kell adni számukra az értékelés elvégzéséhez. Az országos oktatáspolitikai stratégiák kidolgozásakor is jobban lehetne építeni ezekre a mérési eredményekre.
Az iskolai alapú mérési eredmények információt adhatnak az iskolaválasztáshoz, és ezen keresztül javítják az iskola elszámoltathatóságát. A mérés eredményei visszajelzést jelentenek a pedagógus számára, ami kihat az oktatás színvonalára. Az iskola jobban igyekszik reagálni a környezeti igényekre, tantervi fejlesztéseket indíthat el, ami hosszú távon átalakítja a tanárok összetételét. Ezzel párhuzamosan a nyilvános mérési eredmények a marketingtevékenység javítására ösztönzik az iskolai vezetést.
Hátránya viszont, hogy a szülők és a tanulók informáltságában mutatkozó különbségek differenciáló hatásúak: a tájékozottabbak a jobb iskolába íratják a gyereküket. A nyers mérési adatok félreértelmezhetők, és nem mindig mutatják a pedagógiai munka eredményességét (a hozzáadott értéket). A verseny csökkenti az iskolák közötti együttműködési szándékot, és a rövid távú szemléletet erősítik. Ennek következtében a tananyag leegyszerűsödhet a közvetlen eredményt hozó tárgyakra.
A tanulói teljesítmény mérésének eredményein és a statisztikai adatokon alapuló indikátorrendszer hasznosulása, vagyis a hatékonysági szempontokat érvényesíteni hivatott döntési mechanizmusokba való beépítése akkor biztosítható, ha az illeszkedik az egységes közoktatási értékelési rendszerbe. A ma már kötelező önértékeléshez hasonló módon általánossá és – bizonyos időszakonként – kötelezővé kell tenni az oktatási intézmények erre a célra kifejlesztett standard eszközökön és indikátorokon alapuló, külső fenntartói értékelését. A kialakítandó külső értékelési rendszernek az intézmények értékelésén túl magában kell foglalnia az erről készült – korlátozott mértékben nyilvános – jelentési kötelezettség mechanizmusát, az értékelésben megfogalmazott ajánlások teljesülésének nyomon követését. Tartalmaznia kell azokat a fenntartói és ágazati irányítási beavatkozási lehetőségeket, melyek súlyt adnak az értékelési folyamatnak.
A fenntartói értékelési rendszerre építve az OKÉV feladatkörét és kapacitásait oly módon szükséges kiegészíteni, hogy alkalmassá váljon a közoktatási ágazati értékelési rendszer működtetésére. E körben el kell látnia a (1) külső értékelés rendszerének működtetésével kapcsolatos monitorozást és az információmenedzsment feladatait; (2) a fenntartói értékelések jelentéseinek összegző elemzését, melynek eredményeit – különösen az indikátorok változásait – évente nyilvános jelentésben kellene közzétenni; (3) az értékelés során alkalmazott eszközök fejlesztését, valamint (4) az értékelésben közreműködő szakértői hálózat képzését, vizsgáztatását és nyilvántartását. Mindezek mellett az OKÉV a mindenkori oktatáspolitikai fejlesztési célokhoz igazodó tematikus országos értékeléseket is végezne.
A ráfordítások átcsoportosítása (vagy esetleg növelése) önmagában nem garantálja az oktatás minőségének és hatékonyságának a javulását. A támogatási rendszernek nemcsak a szükséges forrásokat kell biztosítania, de ösztönöznie is kell az iskolákat és az önkormányzatokat az oktatás minőségének a javítására. Ennek egyik lehetséges eszköze az iskolai szintű teljesítményösztönző rendszerek alkalmazása. Ezek a diákok teljesítményeinek rendszeres, standardizált tesztekkel történő mérésére épülnek. Az iskolák eredményességét az egyéni tanulói teljesítményeknek az előző időszakbeli értékhez mért javulásával kell mérni, figyelembe véve a diákok összetételének iskolák közötti különbségeit is.
A hátrányos helyzetű diákokat oktató iskolák tehát nem az elitiskolákkal, hanem a hozzájuk hasonlókkal versenyeznek. A legjobban teljesítő iskolákat a kormányzat többlettámogatásokkal jutalmazza. Amennyiben a többlettámogatás növeli a pedagógusok keresetét, akkor ez egyfajta „minőségi bérpótlékot” jelent. Egy ilyen rendszer működtetése elképzelhetetlen egy hatékony tanulóiteljesítmény-mérési és egy – azt középpontba állító – országos tematikus értékelési rendszer nélkül.
Ennek nyilvánvalóan további haszna is van: az iskolák és az önkormányzatok, illetve a központi oktatáspolitika is pontosabb képet kaphat az iskolák eredményességéről. A központi oktatáspolitikának azt is egyértelművé kell tennie, hogy a diákok tudásának mely elemeit értékeli, mit tekint prioritásnak. Továbbá az iskolák minősége nem értékelhető az egyetlen időszakban mért tanulói teljesítmények alapján, csak az időbeli változások tükrében. Az iskolák összehasonlítása során ugyanilyen fontos a tanulók összetételének figyelembevétele is.
Amíg ezek az adatok nem állnak rendelkezésre, addig csak program alapú finanszírozás kapcsolódhat a mérési eredmények feldolgozásához, a szükséges nemzeti s helyi szintű beavatkozásokhoz. Az idősoros eredmények kialakulása után akár automatikus is lehet a támogatás. Nagyon fontos továbbá, hogy az ösztönző rendszer ne szankcionálja túlságosan erősen a legrosszabbul teljesítő iskolákat, ellenkezőleg: valamilyen pozitív beavatkozásra törekedjen az ő esetükben. Ha nem sikerül megakadályozni azt, hogy a „jó” tanárok elhagyják a rosszul teljesítő iskolákat a máshol elérhető magasabb kereset érdekében, akkor a teljesítményösztönző rendszer nem érheti el a kívánt hatást.
A mérési eredményeknek nemcsak nyilvánosaknak kell lenniük, hanem összehasonlíthatóságukat is biztosítani kell. Megalapozottan értékelni csak időbeni és a legjobb eredményt elérő iskolákkal történő összevetés alapján (benchmarking) lehet. A mérési eredményeket tartalmazó adatbázisnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy az intézményeket teljesítményük alapján rangsorolni lehessen. Emellett biztosítani kell a fenntartói intézményértékelés bizonyos eredményeinek a nyilvánosságát is.
Az igazgatási statisztikákat, adatfelvételeket és egyéb kutatásokat úgy kell megszervezni, hogy azok összekapcsolhatók legyenek (azonos településkódok, intézménykódok). A közpénzekből előállított adatokat központi adatbankban kell tárolni, melyet széles körben hozzáférhetővé kell tenni.
A mérésekre épülő értékelési rendszer kialakulásához szükség van a mérési gyakorlat törvényi kötelezettségének rögzítésére (az állam mér, és kezeli, rendelkezésre bocsátja az adatokat). Többször felmerült már egy modern értékelő szakmai háttér kialakításának az igénye is, amely jelentheti akár a már piacon lévő szakértők kamarai típusú ernyőszervezetének létrehozását. Itt dolgoznák ki azokat a szakmai standardokat, amelyek alapján folyna az értékelés, és sor kerülhetne az értékelők munkájának az értékelésére is. A decentralizált magyar oktatási rendszer nem lehet meg stabil szakmai kontroll nélkül. Az oktatás és értékelés szabadsága nem jelenti annak kontrollálatlanságát is.
Az intézményvezetőket is alkalmassá kell tenni olyan differenciált teljesítményértékelés iskolai szintű kialakítására, amely számon kérhető és dokumentálható mérési rendszeren alapul. Ennek jelenleg még hiányoznak a feltételei (képzés, elérhető standard mérési szolgáltatások), de a jövőben a mérési módszerek fejlődésével az intézményvezetők is jobban bevonhatók a teljesítmények értékelésébe.
Az értékelési rendszer szakszerű működésének biztosítása érdekében az intézményi önértékelés támogatásában és a fenntartói intézményértékelésben közreműködő szakértői munkát értékelési és minőségirányítási szakértői vizsga letételéhez szükséges kötni. Ennek előfeltétele a vizsgakövetelmények nyilvánosságra hozatala és standard értékelési eszközök fejlesztése, ami lehetővé teszi az ezekre épülő akkreditált képzési programok kínálatának megteremtését.
Jelentés (2003): Jelentés a magyar közoktatásról 2003. OKI, Budapest.
Kozma Tamás (1999): Elszámoltatható iskola. Educatio, 3. sz.
Semjén András (1999): Hatékonyság a közoktatásban. Educatio, 3. sz.